老齡化社會的“養老”難題

文/萬智奇

老齡化社會的“養老”難題

文/萬智奇

尊老、愛老、助老，是中華民族的傳統美德。老齡問題的解決涉及一國百姓切身福祉，也是世界各國的長期共識。在各方面共同努力下，本市老齡事業的發展有目共睹。為了進一步推動本市老齡事業的發展，市人大常委會將這項工作列為今年重點監督項目之一，市人大內司委從5月起，組織開展了相關專題調研。

上海是全國第一個進入老齡化社會的城市。2012年底的數據顯示,本市戶籍人口中老年人367.32萬,占總數25.7%，是全國最高的，并將在“十二五”末期達到30%。“區域人口老齡化、老齡人口高齡化、居住形式空巢化”的特點已經顯現。今后新增老年人口8成以上為獨生子女父母，傳統家庭照料功能弱化，全社會涉老需求空前旺盛。不可否認的是，與目前上海大體量、多層次的涉老需求相比，老齡事業的發展水平還有較大差距，這是人口及社會結構變化帶來的必然問題。

難點一：“9073”養老格局內涵偏弱

從“9073”的養老格局來看，結構上基本形成，但內涵偏弱。一是為老服務能力不能滿足需求。隨著老齡人口的增多，家庭高齡化、小型化趨勢漸顯，群眾對上門照料、助餐服務、日托等社區基本生活照料服務需求更加旺盛，對社區老年活動設施、各類文化娛樂體育活動、老年教育等精神文化需求也更多樣化。但在此背景下，“九龍治水”的現象比較普遍，政府、社會組織和為老服務企業間缺乏跨平臺的協調機制，管理主體分散，宣傳不到位，民眾享受服務項目不便利。機構養老、社區養老或上門照料等不同層次需求沒有充分一一對應，面向失智、失能、臨終老人等的專業照料服務能力不足。二是現有養老床位資源沒有充分利用。本市約有養老床位10.52萬張，但入住老人數量只有6.8萬名，總體入住率不到70%。盡管如此，但還有不少養老院人滿為患，動輒需年余輪侯，不乏一些老人比已收住老人有更迫切的需求卻苦等無門。而同時，也有一些養老機構大批床位空置。從入住率高達99%的老年護理機構來看，總數遠不能滿足需求的同時，床位周轉慢，平均住院時間較長，服務對象與養老機構相互交叉，存在資源浪費。三是新建養老床位缺乏有效手段。按照“十二五”規劃要求，至2015年本市養老床位要達到12.5萬張。2013年5000張養老床位指標如期完成后，后兩年每年指標7500張，其中三分之二必須公建，任務艱巨。據有關部門反映，沒有有效的手段可保證完成。全市沒有形成全面的養老設施建設專項規劃，缺少機制保障，建設主體不確定，機構建設落地難，潛力挖掘空間有限。在新建床位的同時，甚至還有床位流失。

難點二：老齡事業扶持政策效能不足

老齡事業發展的目標明確，但基本保障水平還有提升空間，扶持政策效能亟待優化。一是老年社會保障和優待水平總體不高。老年人對分享社會發展成果的要求比較迫切，對提高保障水平和縮小城鄉差距的要求比較強烈。本市養老和醫療保障體系已實現全覆蓋，養老金水平的漲幅并不低，但與兄弟省市平均水準相比群眾還不能認可，總體水平也不高。這影響了老年人生活水準，對老齡產業發展潛能也有制約。群眾對于盡快建立完整有效的老年護理保險制度的呼聲也較高。老年優待政策力度不大，涉老實事項目設計不細致。拿上海70歲以上戶籍老人享受公交優惠的優惠政策看，相當一部分兄弟省市高于本市標準（如北京65歲以上，廣州60歲以上），而且上海公交優惠政策僅針對戶籍人口，這也與許多兄弟省市無戶籍限制的政策差別較大。二是為老政策收效不明顯。本市在老齡事業發展“十二五”規劃中明確了具體的發展目標，也出臺了一系列政策、做了一些工作實施推進，但與人口老齡化的進程相比，仍然顯得零散、滯后，缺乏統籌。首先，為老服務事業的扶持政策有缺位。獲得支持的項目零零散散，各部門有干勁，卻停留在“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的層次，沒有穩定、全面的機制，缺乏制度性安排。比如，今年七、八月份上海出現了百年未遇的高溫，但乘坐公共交通的老人反而大大增加。究其原因，竟然是實施階梯電價之后，一些為老服務機構為減少運營成本，在開空調上搞節約，老人難以忍受，便憑著老人卡到公交車、地鐵上“孵空調”，造成了一定的安全隱患。其次，一些政策初衷好，但設計不夠周到，執行起來有問題。拿2012年實事項目“為10萬名高齡老人提供家庭互助服務”（“老伙伴計劃”）舉例，低齡老年志愿者與高齡老人結對子，每天打一個電話聊聊天，或上門探望幫助。一年過去了，重新進入招投標程序后項目資金有了空缺，正在進行的項目造成了斷檔的現實問題。再次，一些地區建設規劃階段對涉老設施缺乏考量。社區配套或養老機構床位在規劃初期就有所缺位，或為其他項目讓位，后期補建難度頗高。

難點三：涉老行業經營困難承擔風險高

從涉老行業的角度來看，經營困難、人員流動大，行業承擔風險高。一是公辦和民辦養老機構發展水平差距較大，民辦總體偏弱。總體而言，公辦養老機構軟硬件條件比較過硬，支撐也更有力度。而在民辦養老機構方面，大多設施陳舊，居住條件差，護理服務能力弱，老人入住意愿不高。二是養老機構普遍經營壓力大。營業成本飛漲，養老院收費提高卻很難落實，主要原因在于老人家庭不理解以及收費指標難變動。三是用人問題突出。養老服務行業從業人員工作負擔重，社會地位低，收入水平差。受事業單位工勤崗位招錄凍結影響，在編護理員隊伍嚴重老化，文化程度和專業技能都越來越弱。護理工作勞動強度大，壓力大，收入低，導致人員流動極快。專技人員在養老機構中職業發展前景差，收入水平也與在衛生系統中工作有差距，更是“招聘難，留不住”。在社區和家庭養老的服務隊伍中，類似現象也普遍存在。四是責任風險大。客觀上講，有一些養老機構安全責任落實不到位，需要加強監管。但從養老機構服務性質看，易出現意外也是實情，產生糾紛可能性高，在養老機構糾紛中往往處于輿論的下風，這一方面反映了養老機構良莠不齊的現狀，另一方面也折射出養老行業風險高的事實。人大在調研中了解到的一個普遍現象令人深思：家屬平時看望老人從不見身影，出現了意外情況，就三天一小鬧，五天一大鬧，直至得到經濟補償，又再不見蹤影。另外，由于入院老人在進入養老機構之前生活情況各有不同，對于養老機構生活預期不同，導致滿意度落差較大，增加了工作難度和成本投入。

難點四：傳統養老觀念受到沖擊

從全社會角度來說，傳統養老觀念受到沖擊。一是家庭小型化趨勢顯現，“養兒防老”的傳統理念開始失效。現在獨生子女家庭居多，倒金字塔型的人口結構，使得空巢老人變多。一些老人寵溺子女，不愿“打擾”子女，有的家庭則因子女孝觀念淡漠，養老壓力轉由社區、居委會承擔，照料缺位難以避免。二是輿論宣傳導向不夠正氣。為了“博眼球”，一些媒體特別喜好報道社區和養老機構中的涉老糾紛，使用春秋筆法，強化負面印象，用少數事件掩蓋了老齡工作從業者的真實現狀。三是針對老年人的侵權現象多發，防范機制還不全面，老年人防不勝防，事后維權困難重重。