實現金融公平須破除壟斷

文/袁康

（作者系武漢大學法學院博士生，教育部學術新人獎獲得者）

金融發展促進收入分配調整的前提是完善的金融市場結構，但金融壟斷的現實困局造成了貧富差距的進一步擴大。破除金融壟斷成為了實現金融公平的重點。通過金融反壟斷制度的完善，引入競爭主體、優化競爭環境、引導競爭活動、規范競爭行為，構建具有競爭性的金融市場，完善金融市場結構，為調節收入分配和實現金融公平提供助力。

資源配置失衡下的金融壟斷

盡管我國已經完成了計劃經濟向市場經濟的轉軌，市場調節機制已基本建立，但是在金融領域仍然具有很強的壟斷色彩。盡管金融機構數量較多，但大型金融機構幾乎都屬國有，盡管立法開放了金融機構的設立，但嚴格且保守的金融管制幾乎將民間資本完全排除在競爭之外。國有金融機構占據了絕大部分金融市場，并且金融機構的市場準入的許可權也掌握在政府手中。除了民生銀行等數家寥寥可數的民營大型金融機構獲批設立，鮮有民間資本參與和國有大型金融機構的競爭。即使是當前政府鼓勵并扶持的中小型金融機構，仍成效甚微。國有金融機構間的默契極易形成隱秘的壟斷協議，這種默契使得它們無需實際磋商即可統一行動。

我國金融市場壟斷的形成，與金融資源配置的失衡密不可分。由于金融資源配置的失衡，金融資源未能在“城與鄉”、“官與民”、“大與小”之間實現有效配置，城市、國有資本和大型金融機構在資源配置過程中積聚并壟斷了大量的金融資源并鞏固了顯著優勢地位，我國金融壟斷的局面就此形成。城鄉二元經濟結構直接導致了在金融發展上也呈現出了二元結構的特征，城鄉金融發展不協調，且農村金融逐步萎縮。農村地區金融產品和金融機構不足，且農村金融機構不斷撤并。農村市場逐漸被商業銀行所拋棄，鮮有資本涉足。

金融特許制度也導致了金融機構配置的失衡。基于金融安全的考慮，我國監管機構一直奉行從嚴監管的理念，因此對于金融機構的市場準入保持了謹慎態度。但是在實踐中，對于金融機構準入的特許制度卻在很大程度上扮演了限制金融市場競爭的作用。民營資本基本上被排除在了大型金融機構之外，中小型金融機構的設立也受到了諸多限制。民營金融機構與國有背景的大型金融機構相比顯得勢單力薄，更不必說與其同臺競爭。民間金融等非正規金融因不被監管當局所認可而一直處于灰色地帶。國有金融機構和大型金融機構由于鮮有民間金融機構和中小型金融機構與之競爭而取得了市場優勢地位從而形成壟斷。

金融壟斷危害金融公平

世界銀行的研究表明：金融發展能夠促進收入分配調整，縮小貧富差距。但是這個論斷的前提是合理的金融市場結構。一旦金融市場形成壟斷，其對收入分配調整的作用則是負面的，我國金融市場的現狀驗證了這一論斷。

首先，國有銀行的壟斷造成了儲戶利益的損失。根據英國銀行家雜志(The Banker)公布的數據，2010年全球最賺錢的銀行，除了高盛名列第三外，冠軍和亞軍都是中國國有銀行。中國工商銀行以245億美元盈利榮登全球銀行業榜首，中國建設銀行以203億美元盈利位列第二。在全球前1000家大銀行中，中國有84家，比一年前多了32家。更令人驚嘆的是，這84家銀行資本額只占1000家銀行的9%，但獲利卻占25%，這表明，中國這84家銀行的盈利能力遠高于世界優秀銀行的平均水準。但是，當深究我國國有銀行的利潤來源之后就會發現，這些銀行盈利能力強卻不被認為是國際一流的銀行。以工商銀行為例，財報顯示，2010年上半年工商銀行實現營業收入1817.08億元，利息收入為1497.22億元，非利息收入只有383.96億元，不過，手續費和傭金收入增幅較大，達到33%。通過這組數據，我們可以窺見國有銀行高盈利的秘密，即一方面來源于高利差，另一方面是來源于高收費，而這些盈利點得以存在的重要原因就是國有銀行的壟斷地位。在其壟斷性地位的基礎上，實際存貸款利差不斷擴大，扣除通貨膨脹率因素后，甚至出現了負利率。并且，國有銀行不斷協同上調手續費，提高金融服務的價格。在市場缺乏有力競爭者的背景下，國有銀行可以肆意利用其壟斷地位剝奪儲戶的利益。在某種程度上可以說，國有銀行的高盈利實際上是借助其壟斷地位而將本應屬于儲戶的利益據為己有。這種情況正是分配上的不公平。

其次，農村金融機構配置不合理導致了農村金融市場的不公平。由于農村地區經濟欠發達，許多金融機構出于成本的考慮紛紛撤離農村地區，當地只剩下如農村信用合作社和郵政儲蓄銀行等數量極少的金融機構處于獨占的市場地位。這些金融機構一方面在農村地區吸收存款，另一方面基于逐利動機更傾向于向城市地區發放貸款而不愿意經營農業貸款項目，在農村地區信貸投放數量不足，從而導致了農村地區成為城市地區的資金供應地，農村地區失血嚴重。與此同時，農村的金融功能弱化，金融產品少，金融服務種類單調，基本上只有傳統的存貸業務，中間業務很少，農村保險業嚴重滯后于農民對風險控制的需求和農村經濟的發展，保險業務的覆蓋范圍很窄。金融的二元結構，導致了較為嚴重的農村金融抑制現象。許多農村地區成為被金融遺忘的角落，包括農民在內的各類經濟主體，感受不到金融對自身發展的支持，享受不到金融改革和金融發展帶來的利益，無法擁有與城市經濟主體平等的融資機會。

再次，大型金融機構壟斷市場阻礙了中小資金需求者公平地參與市場競爭。在我國金融市場上，經營金融批發業務的大型金融機構占據了主導地位，盡管政府聲稱鼓勵和扶持中小金融機構但收效甚微，中小金融機構的力量依然虛弱。以銀行業為例，大型商業銀行的貸款結構極不合理，都選擇大企業和大機構為貸款對象，對農業、鄉鎮企業、私營企業及個體貸款的比例極低并呈下降趨勢。盡管存在這樣的市場，但由于較難跨越的市場準入門檻，為中小企業和個人提供貸款的中小型金融機構數量極少，并且更多地以非正規的民間金融的形式出現。大型金融機構的這種壟斷地位造成了中小企業和個人貸款難的尷尬境地，他們為了尋求貸款，可能需要向銀行的信貸工作人員支付一定的尋租成本，或者接受非正規金融向其轉嫁的規避監管和承擔風險的成本，進而提高了貸款所需支付的實際成本。由于更高的資金成本這個沉重的枷鎖，中小企業和個人在與大企業和機構進行競爭的過程中就處于先天的劣勢，除了發展難度加大之外，其利潤和收入還要拿出很大一部分用來支付融資成本。這樣，中小資金需求者在資金取得和收入分配上都處于不公平的地位。

破除壟斷，公平參與金融活動

發揮金融調整收入分配作用的前提是合理的金融市場結構，這有賴于打破金融壟斷，構建一個競爭性的金融市場。這就要求各類金融主體均能公平地參與金融活動，提供合理公平的金融服務，支持各類主體共享發展機會。加強金融市場的競爭性，破除金融壟斷，應該從如下幾個方面尋求制度上的突破：

賦予非正規金融合法地位，引入金融市場競爭主體。由于金融特許制度的存在，民間資本設立金融機構存在著巨大的制度障礙。中小型金融機構設立門檻高，審批難度大，導致中小型金融機構的市場準入受到了極大的限制。大量的非正規金融一方面直接參與著金融市場活動，另一方面卻因為沒有合法地位而始終處于金融市場的灰色地帶。為了規避交易風險和政府監管，非正規金融需要支付額外的成本。非正規金融始終無法與正規金融同臺競爭。賦予非正規金融合法地位，使其成為合法的中小型金融機構，并作為競爭者引入到正規金融市場中，不僅可以便利對非正規金融的監管，還可以促使正規金融主體創新金融產品，提高金融服務質量。最為重要的是，這些轉型為合法中小型金融機構的非正規金融可以打破正規金融機構的壟斷地位，使得正規金融機構在其業務范圍和市場份額受到威脅的情況下不再“嫌貧愛富”地選擇交易對象，使得社會上的主體不論貧富差異和規模大小，均能便利地獲得金融服務，從而促進社會公平。

放松金融管制，優化金融市場競爭環境。嚴格的金融管制一方面限制了金融市場主體參與金融活動的能力，另一方面約束了金融市場主體在市場機制下的正常經營。在這種嚴格金融管制下金融機構高度國有化，但占壟斷地位的國有大型金融機構經營和服務效率低下，金融市場尤其是資本市場不發達，儲蓄者與投資者相互隔絕，資金融通機制受到嚴重阻礙。最根本的是在嚴格管制的行政干預下，金融資源難以實現最優組合而得不到充分利用。政府對金融業的過度管制所形成的行政強力成為了金融壟斷的直接肇因。我國金融監管應當轉變思路，超越傳統的金融管制，充分尊重金融資源配置的市場機制，強調市場秩序的監督和管理。政府在規范和推動金融市場的發展中應該把握好行政行為的邊界，既不能“缺位”又不能“越位”，既要對金融市場進行有效監管，又不能對金融市場實施過度的管制。在我國當前形勢下，應該放寬市場準入的嚴格限制，允許民間資本設立金融機構，推動市場化利率形成機制，放松對于金融業務實施的嚴格管制，使得各類主體均可在政府的適度監管下從事相關的金融業務，提高金融市場的競爭程度，優化金融市場的競爭環境。

合理利用政策工具，引導金融市場競爭活動。首先，可以放寬中小型金融機構設立的條件限制。比如我國當前設立村鎮銀行的條件為商業銀行充當發起人，自然人股東持股比例不得超過10%。這一限制成為了民間資本設立微型金融機構的法律障礙，極大地減損了民間資本設立金融機構的積極性。如果適當放寬這一限制，可以鼓勵民間資本進入農村正規金融市場，有利于改善農村地區金融市場競爭格局。其次，可以在農村金融機構普遍實行差別準備金率。這種準備金率的優惠帶來的低成本可以吸引金融機構到農村地區設立分支機構，并積極在農村地區開展業務，從而活躍農村金融市場，避免農村金融市場的壟斷與僵化。目前農村信用合作社已經適用了差別準備金率，筆者認為可以將其擴展到所有符合條件的農村金融機構普遍適用。

構建金融反壟斷制度，規范金融市場競爭行為。破除金融壟斷，需要建立規制金融壟斷的制度體系，通過法律保障金融市場的競爭性。但就我國現行《反壟斷法》的規定來看，并無對金融壟斷進行有針對性的規定，存在著較為嚴重的制度缺位。此外，我國金融反壟斷執法機構設置亦存在缺失。就我國現有反壟斷執法體系來看，囿于金融市場的復雜性和專業性以及金融監管部門掣肘，國家工商總局、發改委和商務部這傳統反壟斷執法三駕馬車在金融反壟斷方面顯得捉襟見肘。因此，在規制金融壟斷的反壟斷執法機構的設置上，應充分考慮該執法機構的技術性和權威性，形成作為特例的金融反壟斷執法機構與作為常規的反壟斷執法機構通力配合的制度運行框架。此舉，一方面可避免反壟斷執法機構在金融領域行動遲緩，而喪失打擊金融壟斷行為并維護金融市場競爭和金融消費者權益的最佳時機，另一方面，能有效協調金融反壟斷規范與經濟金融政策，在提升金融競爭力和規范金融競爭行為的同時，兼顧維護金融穩健運行并促進經濟持續發展。如美聯儲便承擔了金融控股公司的反壟斷監管職能，荷蘭和意大利等國的中央銀行也由中央銀行負責規制金融壟斷。為了防止金融反壟斷缺位或者缺乏效果，我國宜對金融反壟斷執法權交由金融監管部門行使。