購買服務政府和社會力量的“華爾茲”

中央政府要求推進向社會力量購買公共服務，這是正確的決策。不過，同時也要注意，不能靠“運動式”地大干快上，節奏要有所控制。尤其是面對整體能力還有待增強的社會機構，政府與社會力量在購買服務的過程中，如何和諧前行，跳出步調一致，舞步優雅的“華爾茲”，值得各方思考，并為之努力。

簡政放權，是新一輪政府機構改革和職能轉變的中心詞。“把該放的權力放掉，把該管的事務管好”，唯有政府職能的轉變才能讓社會組織在公共服務領域有更大的發揮空間。9月30日，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區、各有關部門建立健全政府向社會力量購買服務機制。《意見》的提出釋放出重要的改革信號，昭示政府將把更多的空間和自由還給社會，激發社會與民間的活力。

值得思考的是，政府拿出購買公共服務的資金容易，但現有的社會組織有沒有實力承接？換句話說，社會工作的春天來了，民間社工機構自身準備好了嗎？當前我國社會服務工作存在怎樣的問題和不足？社會組織怎樣做得更專業？政府應該向社會組織購買哪些公共服務？購買服務如何走上規范化軌道？

社會工作的春天來了

9月30日，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區、各有關部門建立健全政府向社會力量購買服務機制，并按照《政府采購法》有關規定組織購買工作，嚴禁轉包行為。《意見》指出，新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。地方各級人民政府要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府。《意見》明確了政府向社會力量購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理及績效管理等6 項內容。《意見》明確政府向社會力量購買服務的目標任務是：到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。

從某種意義上說，國務院在當前推動相關政策的背后，透露了更多的改革含義。可以認為，政府購買公共服務，有助于地方政府從行政管理型政府向服務型政府轉變，有助于通過市場化的機制來完善城市管理，節約政府公共支出。《意見》無不釋放出重要的改革信號，諸如“教育、就業等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度”，特別是政府擴大向社會購買服務或將引發的政府 “減肥”對今后的社會經濟發展都會產生重大影響，而其中透露出的一個重要信息就是，政府權力必須后退，把更多的空間和自由還給社會，激發社會與民間的活力，社會工作的春天已然來臨。

政府購買服務勢在必行

我國內地政府購買社會服務最先產生于上海。2000年，上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務，盧灣等六個區的12個街道開始依托養老機構開展居家養老試點。從此，政府購買服務第一次進入我國實踐領域。此后，全國一些城市也紛紛進行了這方面的探索和實踐，政府購買服務的范圍也逐漸擴大到醫療衛生、教育、計劃生育、就業培訓和社區服務等諸多領域。

總體來說，政府購買服務在我國內地尚處于起步階段，隨著改革開放、市場經濟和全球化的不斷深入發展，政府社會管理職能不斷強化，在公共服務領域通過社會財富的二次分配來調節和緩和社會矛盾的任務日益繁重，但龐大的行政體系直接提供公共產品和服務的成本過高、效益低下、質量不佳等弊端也日益凸顯。與此同時，隨著經濟社會的不斷發展特別是市場經濟的不斷深化，人們對公共服務的需求多樣性、差異性日益明顯，公共服務提供手段單一、保障不足等問題日益突出。因此，借鑒國際先進經驗，推行政府購買服務勢在必行。

成長的煩惱

目前，我國社會組織雖然已經取得了長足的進步，但大多數社會組織要么高度依賴行政資源，成為“二政府”，要么還停留在松散、粗放的小團體階段。從各地情況來看，政府購買服務作為新鮮事物，也遇到了“成長的煩惱”。中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧說，近幾年來，我國的社會組織有了一定程度的成長，但其發展仍然滯后。具體體現為，一些社會組織的行政色彩濃厚，職責定位不清，在工作中創新精神和開拓性不足，影響承接政府公共服務項目的效率。與此同時，我國在社會組織管理體制上長期以限制和控制為基本導向，對社會組織的發展設定了諸多制度性限制，使社會組織得不到良好的發展空間，導致真正有潛力、有能力承接政府職能的社會組織鳳毛麟角.另一個值得關注的問題是，一些社會組織自身運行機制不暢，財產關系混亂，內部管理鬆弛，規章制度形同虛設，社會信譽較差，個別社會組織成為某些行政機關謀利的工具。

構建現代社會服務體系要求政府、市場與社會組織之間相互協調，政府出資向社會組織購買公共服務也對社會組織提出了明確的要求。如何從草根、松散的現狀迅速成長為專業的現代社會組織，這是擺在政府與社會組織面前的一項重要課題。借鑒企業經營經驗、項目化的管理以及面向社會的理念，一批公益組織紛紛樹起了形象、打響了品牌。在政府支持、市場選擇和公眾“投票”中，社會組織只有積極爭取并且承擔一部分社會公共服務的職能，成為政府和市場之后的第三方力量，才是發展壯大的必由之路。

政府購買社會服務不是草根組織的救命稻草

雖然近年來中國社會組織的數量正在迅速增多，但現實告訴我們，想要成為足夠提供公共服務的現代社會組織，還有不小的差距。一個不容爭辯的現實是，中國民間化的專業社工機構不僅數量少、規模小，而且起步艱難、生存和發展困難。有一些機構成立一年或一年以上沒有得到政府購買服務，必須自行承擔房租水電、辦公等成本費用和人員工資等管理費用，如果支撐不了，那就只有自生自滅；得到政府購買服務但名額很少的機構日子也不好過，入不敷出，但為了生存和發展必須在困苦中煎熬，一旦資金斷鏈無自籌渠道的話，也只有遺憾地放棄而自生自滅。本輪簡政放權的一個重要內容，是政府把一些事務性的管理職能和公共服務職能，從體制內轉移到體制外，由社會組織承接，從而提高行政效能和公共服務質量。然而，政府“交棒”之后，社會組織能否“接盤”?又該如何“接盤”?政府購買社會服務是不是草根組織的救命稻草？

政府拿出購買公共服務的資金容易，現有的社會組織有沒有實力承接卻是個問題。當前，社會組織承接政府部分職能的意愿強烈，但它們面臨的一個共性問題是總體質量不高，這在很大程度上影響了它們接手政府轉移職能項目的能力。如何讓現有社會組織盡快發展成熟？政府在培育社會組織時又該怎樣“為與不為”？深圳大學管理學院教授馬敬仁公開表示，隨著社會組織數量的增加，完全依靠政府購買服務來解決社會組織的生存問題，這既不現實，也不符合發展方向。他認為，當前政府要"扶上馬，送一程"，在社會組織發展初期，給予資金支持，讓它們"強身健體"，而社會組織要真正發揮功能，必須充分調動社會資本的能量，做大做強。對社會組織實行分類管理，明確社會組織可以承接哪些政府職能，被認為是對社會組織正本清源、培育扶持的首要任務。

斬斷利益鏈

簡政放權，是新一輪政府機構改革和職能轉變的中心詞。“把該放的權力放掉，把該管的事務管好”，唯有政府職能的轉變才能讓社會組織在公共服務領域有更大的發揮空間。但權力一旦退出或者交給社會，公共服務、公共利益就能天然獲得積極發展嗎？似乎沒有那么簡單，因為權力之手并沒有真正退出，權力的背后還存在有利益。因此，斬斷利益鏈才能斷了權錢交易的空間。

如何斬斷利益鏈？須過三道關口：第一道關口是公開，第二道關口是程序，第三道關口是監督。公開是政府公共行為實現正義的前提，政府購買公共服務的每一個步驟、每一道程序都必須公之于眾，程序制定非常重要和必要。政府購買公共服務是一項專業活兒，如何招標、如何保證購買的服務質高價優、如何杜絕官員與社會企業的私下勾兌，都需要從程序制定開始，扎下一道道未雨綢繆的籬笆。此外，政府有關監察機構要加強對購買服務的供需雙方的監管，通過引入第三方財務審計方式，對違反有關規定的機構與個人實施嚴格的禁入措施等，嚴肅查處政府購買服務投標與管理過程中的人情標、人情評估、暗箱操作等違法現象。

和其他政府采購一樣，公共服務購買也容易滋生暗箱操作的貓膩。一些地方和部門甚至將其視作權力尋租、利益擴張的工具，故意選擇下屬社會組織或其他有利益關聯者。對此，必須堅持陽光透明的原則，通過設定招標資質門檻，暢通信息發布渠道，強化懲處問責機制，杜絕政府購買公共服務中的腐敗行為。

據社會學家、清華大學公共管理學院教授王名介紹，對社會組織的資質評價，國外以第三方機構為主，中國則由政府主導。他認為，由第三方機構評估承接公共服務主體資質，“只是時間問題”。有人擔心，“政府購買社會服務”會不會成為“尋租高發區”，王名指出，從目前實踐看，財政、審計的約束作用相當大，資金的使用有比較嚴格的限制。同時，各級政府對此都很謹慎，社會關注度很高，這方面尋租的難度比較大，現實中問題也不多。

讓政府購買服務在規范中前行

不僅僅是政府購買服務，社會組織本身也面臨規范化運作的問題。

政府購買社會服務，并非實體產品，如何科學評估及規范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設計？中山大學社工系碩士教育中心常務副主任賀立平教授認為，政府購買社會服務走上規范化軌道，制度建設迫在眉睫。購買社會服務跟政府采購其他物質性的公共產品有所不同，政府購買服務標準比較模糊，雖然提供哪些服務比較清楚，但提供到什么程度，怎樣把握和衡量，標準和規范不是很清楚。因此，監督機制非常重要。

賀立平認為，目前政府在購買服務及在購買服務后的監管，這些方面責任都不是很清楚。“這就需要建立規范的操作程序和相配套的工作機制，形成可操作性的制度；加強對購買服務過程的監督和管理，做到公開、公正、公平、透明、規范、高效，提高公信力。”賀立平說。賀立平指出，要加強對購買服務項目的業務指導和管理，建立評估工作機制，增強服務項目的效果。在政府與NGO 的合作過程中，有必要建立第三方的監管和評估機制。“如果參照香港模式，可以由官方和民間評估同時并舉，但內地的情況更為復雜，還可引入網絡與媒體的監督。”賀立平表示。

社會學家、清華大學公共管理學院教授王名指出，購買服務在發達國家很普遍，已經成為一個全球性的趨勢。在一些經濟發達地區，政府購買公共服務，早已先行一步，并有成功的實踐。比如廣東，這方面的探索就相當超前。時任廣東省委書記汪洋主政期間，積極推動社會體制改革。目前，廣東省、市、縣三級政府已陸續出臺相關的三類目錄。王名表示，中央政府要求推進向社會力量購買公共服務，這是正確的決策。不過，同時也要注意，不能靠“運動式”地大干快上，節奏要有所控制。沒有規矩，不成方圓。購買公共服務，政府不能當甩手掌柜，必須認真總結經驗教訓，積極建章立制，推動購買服務在規范中前行。他建議，在未來的政府購買社會工作服務過程中，首先，開放政府購買服務市場，促進服務提供方主體的有效形成。一個可行的做法是，向國內外社工機構開放政府購買服務市場，以增加服務提供方的有效供給。其次，通過綜合手段提高專業社會工作者的地位。在現階段，應通過大規模地購買香港等華人社工培訓服務，對現有在職的社工人員進行系統培訓，通過提高其技能，通過其有效率的工作促進社會對專業社會工作者的專業地位的認可。最后，必須完善政府購買服務的各項配套制度建設。具體而言，主要在機構準入、購買過程管理方面完善相關配套措施。