杭州市環境績效考核指標體系的構建及應用研究

潘 騰 黃澄寧

(杭州市環境信息中心，杭州 310003)

1 引言

隨著我國環境管理工作日益深化和精細化，對其管理成效有必要從定性評估向定量評價轉變，使評價結果更加客觀、精確。

環境績效考核指標體系是為了對環境狀況、環境管理狀況進行評價，制定的一系列有助于決策分析的指標。通過環境績效考核指標對環境管理工作進行定量評價，有助于對環保工作進行客觀、全面考核與評價，滿足環境管理精細化要求。

本文研究旨在構建科學、完整的環境績效考核指標體系，通過評價結果展現當前工作展示當前環保工作的狀態，反映當前環保工作的進程，體現當前環保工作的特點，使管理者能夠及時掌控環境管理工作的進展，并且識別管理中的短板，確定管理中的重點，把握未來工作方向，為決策層提供有效支撐。

2 環境績效指標體系研究現狀

對于環境績效考核指標的研究現狀，按照國外研究現狀與國內研究現狀分析進行闡述。

2.1 國外研究現狀

環境績效評價中有關環境評價指標的觀念最早始于20 世紀70年代對空氣污染模擬的應用。1980－1988年英國曾研發了一套環境指數系統以評估許多不同的環境影響方面。此系統的指標數據經過分析后加權合并成為一個整體指數，成為世界上第一個嘗試達成的環境整體指數。1989年Pearce 等人發表了《綠色經濟的藍圖》，首次提出將環境因素融入企業經營決策的問題，探討了對環境資源進行實物核算。到了20 世紀80年代末，有關人類健康和生態風險的評估中均包含了環境績效評價的部分內容，可以作為環境績效評價工作的補充。

環境績效評價真正具有系統性的發展始于20 世紀90年代初。1997年聯合國貿發展會議下屬的國家會計和報告準則政府間專家工作組在《企業層次的環境財務會計和報告》中提出了環境業績指標(EPIs)，其主要內容見表1。

聯合國貿易發展組織及其創立的國際會計與報告標準政府間專家工作組(ISAR)對企業環境績效評價問題進行了卓有成效的研究。ISAR 于1990年、1992年和1994年分別對各國企業環境信息披露狀況進行了調查。1998年根據新出現的問題對原建議書做了補充，提出了一套環境績效評價指標，確定了8 個關鍵性的環境業績指標(如環境影響最終指標、潛在環境影響的風險指標、排放物和廢棄物指標、投入指標、資源耗費指標、與環境相關的資本性支出和運營成本等財務指標等)。隨后提出了建立反映排放量的環境業績指標和反映財務影響的環境業績指標的環境業績指標體系，這套指標體系主要從(1)不可再生能源的耗竭;(2)淡水資源的耗竭;(3)全球變暖;(4)臭氧層的損耗;(5)固體和液體廢棄物五個方面考慮。為了便于比較，計算(2)—(5)項的生態效率時，把企業的能源、排放物換算成某種標準的能源或排放物，這是對此問題研究的一個重大進步。

在此基礎上，世界可持續發展企業委員會(WBSCD)于2000年8月提出了全球第一套生態效益評估標準。生態效益指標主要是用于企業的環境績效評估，供管理者制定目標，提出改善方案作為內部管理之用，但同時也是企業與其它內部或外部利益相關者間重要的溝通工具。

全球性報告促進行動(GRI)在2001年發布的《可持續發展能力報告指南》中推薦包括資源消耗、廢棄物鏟除和污染物排放的共10 個指標來反映企業環境績效。

在環境績效評價眾多研究成果中，最具影響力的是國際標準ISO14031 環境績效評價。在1999年，國際標準化組織(ISO)發布了ISO14031(環境績效評價標準)的正式公告，該標準為組織內部設計和實施環境績效審核提供了一個“環境績效指標庫”。在ISO14031 標準中，環境績效評估，是持續對組織環境績效進行量測與評估的一種有系統的程序，對象則是針對組織的管理系統、操作系統，乃至于其周圍的環境狀況。

表1 環境業績指標(EPIs)

按照ISO14031 標準的指導綱要，環境績效評估指標(EPIs)可分為組織內部的環境績效指標和組織外圍的環境狀況指標(ECIs)。組織內部的EPIs 又可細分為管理績效指標(MPIs)以及操作績效指標(OPIs)。具體如圖1 所示。

圖1 環境績效評估指標(EPIs)分類

ISO14031 的環境績效評估是組織自發的行為，而非外界用以判斷環保績效的標準，ISO14301 是一項“指導綱要”，不是用以驗證的標準，組織可以根據本身的需求，就內容進行必要的修正。

2.2 國內研究現狀

我國對環境績效評價指標體系的研究起步較晚，對環境績效評價指標體系的介紹和認識始于20 世紀90年代初期。1992年，廈門大學葛家澍教授發表了《九十年代西方會計理論的一個新思潮——綠色會計理論》(《會計研究》1992年第5 期)，將環境會計理論首次引入了我國。與此同時，中南財經政法大學郭道揚教授也發表了《綠色成本控制初探》。此后，也有部分學者開始借鑒國外的做法對這一領域進行研究，并取得了一些成果。

根據我國關于環境管理方面的法律法規以及我國各級環保機關對企業的各種要求，特別是多年來環境統計報表中的要求，反映企業環境績效的內容主要體現在以下4 個方面:(1)環境法規執行情況，包括執行的成績和未能執行的原因;(2)環境質量情況，這是環境績效評價中的重要問題;(3)環境治理和污染物利用情況;(4)其他。除以上方面外，環境績效的內容還可以有審批報告和未來展望兩部分。

此外，有些學者對環境績效評估指標體系也進行了一些有益的探索。例如，鞠芳輝、董云華、李凱在《基于模糊方法的企業環境業績綜合評價模型》中認為，企業環境業績的指標體系可分為兩級，由于企業對環境的影響因行業的不同而程度不一，因此有必要首先按企業對環境的影響性質和程度對企業進行分類，再針對不同分類制定不同的評價指標體系。

賈妍妍(2004)在《環境會計信息披露研究》中提出環境績效主要內容的評價指標體系主要體現在以下三個方面:(1)環境質量評價指標體系。包括環境成本與風險;污染物與廢棄物;外界認同績效;(2)環境技術創新投入評價指標體系。包括環境教育與培訓投入;環境技術創新費投入;環境化人員投入。(3)綠色化評價指標體系。包括綠色戰略;綠色生產制造;綠色化組織與系統。

3 環境績效考核指標體系的建立和構建過程

3.1 環境績效考核指標體系的構建原則

構建環境績效考核指標體系時，應遵循如下原則:

一是政策相關性原則:能夠因地制宜，適應杭州市特點，客觀反映評估區域的環境狀態。且通過指標體系的構建，能準確度量本區域的環境管理績效。

二是數據可得性原則:即所選指標在進行評估時具有良好的可操作性，指標數據應是在已有統計數據或經過實際監測可獲得的。

三是完備性原則:所選指標應能夠全面反映環境績效評估所需信息，使評估結果更加準確、有效。

3.2 環境績效考核指標體系的構建過程

3.2.1 環境績效考核指標體系構建模型

環境績效評估指標體系不是大量指標的簡單堆砌，需要依據科學的模型進行構建。

指標體系的建立包括確定指標體系初步清單和經過判定后得到最終的績效考核指標體系。

圖2 環境績效考核指標體系模型框架

第一，初步指標清單的構建

以初步指標清單構建模型為指導，構建出一套初步指標清單。首先收集指標體系資料，了解了目前杭州市環保工作業務現狀和特點，在此基礎上，依據“壓力－狀態－響應”模型(PSR 模型)構建初步指標體系。

PSR 模型廣泛地應用于區域環境可持續發展指標體系研究、環境績效評估指標體系研究等領域，主要依據“原因－效應－響應”思維邏輯，區分、建立三項指標，即壓力指標、狀態指標和響應指標。

鑒別人類的經濟和社會活動對環境的作用，如資源索取、物質消費以及各種產業運作過程所產生的物質排放等對環境造成的破壞和擾動，建立壓力指標;確定特定時間階段的環境狀態和環境變化情況，包括生態系統與自然環境現狀，人類的生活質量和健康狀況等，建立效應模型;依據社會和個人如何行動來減輕、阻止、恢復和預防人類活動對環境的負面影響，以及對已經發生的不利于人類生存發展的生態環境變化進行補救的措施，建立響應指標。

圖3 PSR 模型概念框架

第二，指標判定和最終確定

完成指標體系初步清單后，經過總結大量專家的意見和建議，剔除和評價目標關聯性不高的指標;整合或剔除彼此之間關聯度較高，重疊效應明顯的指標;補充遺漏指標，形成最終的指標體系。

3.2.2 指標描述

一套完整的指標，包括目標層、準則層、指標層和指標界定幾項內容。

一是，目標層:目標層是指建立指標體系并進行評價的目標，本文建立指標目的在于環境績效考核，因此本套指標的目標層為環境績效考核。

二是，準則層:準則層是為了實現評價目標而設立的評價維度。本文指標體系評價的幾個維度包括城市空氣質量、水質質量、污染源、固廢處置、噪聲、生態保護、公眾參與、環境管理(應急處理突發事件)等七個方面。

三是，指標層:指標層是整個指標體系的重要組成部分。每一項準則層下，都對應一項或者幾項指標。這些指標從不同維度評價目標層，不同準則層下的指標共同形成完整的評價體系。然而，這些指標并不是簡單的堆砌與加和，實際上，若將一個目標層下的某一維度包含的指標全部羅列出來，將是非常龐大的集合，并且會為評價帶來巨大的工作量和難度。因此，指標的選取需要遵循一定的原則，選擇重要指標，適當舍棄不重要的指標。

四是，指標解釋:在指標體系中，為了避免不同人員使用時產生歧義，使考核工作產生偏差，影響最終評價結果的準確性，需要對指標的內涵進行解釋。

五是，評價標準:依據國家、地區相關規定，給出該指標評價標準。如某一指標數值達到何種程度為該項考核合格，何種情況為不合格。

六是責任部門:指標體系中設置責任部門。設置責任部門是為了保證評價結果能夠有效的落實，責任部門對相應指標的考核結果負責，如果指標考核不合格，由該部門負責對下級部門就相應業務進行督促、監管和改進，或者負責統籌協同單位改進、提高業務水平和環保管理結果。

3.2.3 建立指標體系的擴展方法

隨著環保工作的開展和業務的增加，需要充分考慮指標體系的擴展情況。

首先從指標體系擴展的類型看，指標體系擴展的類型包括下列幾類:

· 增加新的指標;

· 增加新的準則層;

· 原有指標細化為若干新指標;

· 更改現有指標的界定范圍。

其次，從指標體系擴展原則看，新建指標需要遵循如下基本原則:

· 建立的新指標，應該適應本地區的特點，客觀反映評價該地區的環境狀態，并且通過該指標，能準確度量本地區的環境績效;

· 建立的新指標，在適應本地區特點的基礎上，還應參考國際相關標準和依據，確保指標的先進性;

· 建立的新指標，既要考慮到原始數據的可獲得性，也要考慮到實際操作性，如果一項指標在評價時，很難獲得真實準確的數據，或者操作難度大，都會影響到評價結果的準確度;

· 新建的指標不應與本報告附錄中現有指標的名稱、內涵重疊;

· 新建的指標不應與本報告附錄中現有指標的名稱、定義相沖突。

4 環境績效指標體系內容

4.1 指標體系的分類

指標體系以科學性、全面性、主成分分析，以及數據可獲得性為原則，進行分類。實際上，指標體系的分類也就意味著環境績效考核與評價的角度，也就是說，利用本指標體系考核環境績效時，將重點評價的環保工作類型。本文參考現有環境保護標準、環境績效評估研究，鑒定了杭州市目前環境保護重點問題的和主要任務，對指標體系進行分類，包括環境質量、生態環境、污染源、環境管理、環保產業、農村環境和公眾參與七個方面。每一類別內對應若干細化指標，這些指標從不同角度反映了該類別的考核要點。

4.2 指標體系內容

杭州市環境績效考核指標體系參考了國際通用的《ISO14031 環境績效評估體系》、國家各項環境質量標準，杭州市環境管理和業務工作特點，本套指標體系以環境績效考核為目標，下設準則層、指標層。

5 結論與展望

本文研究建立了環境績效評價指標，可以較全面地衡量和評價杭州市環境狀況和環境管理狀況。然而，評價過程不是“一次性”的項目，而是伴隨著環境管理進程動態展開的，在過程中進行戴明循環(PDCA 循環)中的“監控和評價”，實現對環境績效評價指標的閉環管理和自我良性循環，形成經過實踐檢驗的、科學的環境績效評價指標。

［1］國家環境保護總局HJ/T 417－2007. 環境信息分類與代碼．

［2］環境績效評估指標體系研究——以云南省為例［J］．生態經濟，2006，1)．

［3］中國環境績效評估指標體系和評估方法研究［J］．環境管理，2008，14．

［4］基于PSR 模型的可持續發展研究［J］．軟科學，2002，16(05)．