社會管理創新與農村征地沖突治理

◎祝天智

農村征地沖突作為極為復雜的跨界性社會問題，其直接和表層原因在于征地制度的缺陷，而其間接和深層原因則在于離散型的社會管理方式的缺陷。單純改革征地制度只能緩解征地沖突或起治標之效，唯有在加快征地制度改革的同時，構建基于社會管理創新的征地沖突協同治理機制，才是有效預防與化解農村征地沖突的治本之策。

一、社會管理改革滯后是農村征地沖突的深層原因

土地作為存在明顯稀缺性的資源之一，在生產生活中發揮著極為重要但又存在潛在沖突的多重功能，對多個主體具有各不相同但都極端重要的效用：對中央政府而言，土地關乎糧食安全、耕地和生態保護、城市化順利推進和農村社會穩定等多個戰略目標；對地方政府及地方官員而言，土地既關系到發展目標的實現和財政收入的多寡，又關系到官員的政績和發展前途；對農民而言，土地既是他們的家園和最重要的財產，同時也是他們的生活來源和社會保障所系；對于用地單位而言，土地的區位、價格和獲得時機決定了其成本和盈利空間。

征地過程的實質是上述各主體圍繞土地增值收益的再分配過程。在此過程之中，起作用的不僅有土地產權和征地制度，以 “調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”為主要任務的社會管理，同樣起著極端重要的作用。但由于我國農村社會管理仍存在主體單一、手段落后和過程不完整等缺陷，無法在征地過程中發揮應有的作用，從而構成了征地沖突的深層原因，這主要表現在：土地增值收益分配整合乏力構成了征地沖突的直接利益根源；農民土地權益表達機制的缺陷是征地沖突醞釀的適宜溫床；涉地矛盾協調機制的乏力往往構成征地型沖突誘發的導火線；農村剛性社會治安管理體制使征地沖突預警機制反應遲鈍；農村應急管理難以應對征地沖突的挑戰使其不斷升級；失地農民的教育、就業、醫療、養老、住房保障缺失是征地沖突的重要的社會保障根源；流動人口管理和失地農民的城市化困難是制約征地沖突化解的重要瓶頸；失地農民的原子化組織狀態使征地沖突的治理成本極高；由于對失地農民的心理缺少了解，更缺少對其負面心理有針對性的疏導和咨詢，導致部分農民怨恨情緒和相對被剝奪感濃厚，構成了征地沖突的心理原因；由于農村社區管理薄弱，不僅無法為征地沖突的化解提供應有的社會支撐，而且為沖突的發酵和升級提供了合適土壤。

二、農村征地沖突對社會管理的挑戰和緊迫創新要求

農村征地沖突深嵌于農村社會管理過程之中，頻發的沖突不僅反映了農村社會管理存在的問題與缺陷，而且對社會管理的各個層次和方面構成了挑戰，提出了迫切的創新要求，這主要表現在：

其一，征地沖突的跨界性特征對社會管理的理念和體制提出了創新要求。與上世紀九十年代及以前的稅費沖突不同，征地沖突具有明顯的跨界性特征，這主要表現在：其誘發過程各類法律和政策之間的矛盾，其參與主體橫跨行政機關、來自農村社會的農民、企事業單位等多個領域；其治理過程需要整合各級政府、多個政府部門和社會各方面的力量。這種跨界性特征要求必須放棄單純以管制作為手段和只以社會表面穩定為目標的社會管理理念與體制，建立以主體協作、多手段配合使用和以實質性動態穩定為目標的社會管理理念與體制。同時，由于征地沖突發生在全球化、信息化和民主化都加速推進的新時代背景下，決定了其國內外相互影響更復雜、現實沖突與網絡沖突聯系更緊密、沖突主體的參與愿望更強烈、行動資源更豐富，這要求必須放棄以往封閉式的和單向式的社會管理體制，建立開放型、各主體互動的網絡化治理體制。

其二，征地沖突形態的復合型特征對社會管理的手段和模式提出了創新要求。征地沖突屬于典型的復合型沖突，具體表現為經濟沖突與政治、社會沖突交錯，現實沖突與網絡沖突相互加強、原生沖突與次生沖突相互交疊。由于各類沖突的重疊與交織，導致征地沖突往往是非界線模糊、行動界線變動不居的特點。沖突形態更替極快，極易形成無序博弈的死結。上述特征要求我們必須改革社會管理的手段和技術：放棄單純行政管制為主的手段，采取以協商為主的多元手段；放棄單純人治的管理方法，采用以法治為主的管理方法；放棄傳統落后的管理技術，采用先進的基于網絡的智能管理技術。

其三，征地沖突的嵌入性特征對社會管理環節提出了創新要求。征地沖突嵌入于社會管理的整個過程之中，其誘發、醞釀、暴發、升級、回落與恢復的過程都與社會管理的各個環節密切相關，一方面是由于社會管理環節的不完善或不協調而誘發，另一方面又表現為社會管理的問題。征地沖突的這一特征一方面要求必須盡快解決社會管理環節不完整的問題，尤其是改善社會風險的評估與預警、危機后的社會恢復等環節薄弱甚至空白的狀況，另一方面是加強社會管理各個環節的銜接，打造完整無縫的社會管理過程。

三、創新社會管理，實現征地沖突的協同治理

顯然，通過社會管理創新實現征地沖突的協同性治理已成為現實的迫切要求。所謂征地沖突的協同性治理，是指以土地增值收益的均衡分配和征地過程中各利益相關者平等協作為基礎，通過各級政府之間和政府各部門之間整合與配合、政府與其他各類各主體之間的協商與合作，主要通過協商、協調、協作與合作實現征地沖突的預防與化解。

首先，樹立協同治理的社會管理理念，奠定征地沖突協同治理的價值基礎。其一，放棄土地利益獨享觀念，樹立公平分配觀和利益均衡觀。公平正義應該是土地增值分配的基本價值準則，也是社會和諧的基礎，當然也應該是社會管理的出發點。為此，政府應放棄土地利益獨享思想，充分尊重農民及其組織的土地權益；放棄土地生財的觀念，將自身看成與農民、用地單位平等的主體，充分尊重其他各主體的合理訴求。其二，放棄單邊主義的社會管理理念，樹立多中心協作治理的觀念。在現代民主社會，政府不是唯一的社會管理主體，公民與社會組織也不單純是社會管理的客體。社會管理過程不是自上而下的管制過程，而應該是網絡化的協同與合作過程。具體到征地過程而言，應該是政府與各主體間通過協商、談判、議價實現共贏的過程，而不是基于管制的零和博弈，更不應該是相互敵視互不合作的過程。為此，應轉變政府的社會管理理念，不僅要充分重視農民、非政府組織和企事業單位在社會管理中的主體地位，更要為其發展開辟更廣闊的空間，創造更適宜的條件，拓展更多更有效的參與渠道。其三，放棄各自為政的殘缺社會管理理念，樹立無縫協作的全過程社會管理理念。現有的社會管理注重社會問題的處置，輕視其源頭的預防、預警、危機阻斷和善后恢復；重視有形的問題，輕視無形的心理問題和虛擬社會中的問題。要樹立協同治理理念，就應樹立全過程管理觀念，重視各環節的銜接與無形問題的預防。

其次，加強農村社會建設，為征地沖突的協同治理奠定堅實的基礎。農村社會建設薄弱既是征地沖突頻繁發生和難以治理的重要原因，也是實現征地沖突協同性治理的重要障礙。要克服此障礙，其一是需要加快解決失地農民的醫療、養老、住房等社會保障問題，大大改善農村民生，這既是減少征地沖突誘發因素的前提，也是將農民培育為合格的協同治理主體的關鍵。其二是大力發展農民的社會和政治性組織，培育征地沖突協同治理的社會組織主體。農民政治和社會組織的發展可以改變農民的原子化狀態，提高其理性程度和效能感，從而提升其參與協同治理的能力。為此，有必要改變對農民組織的謹慎甚至否定態度，修改相關限制農民組織發展的法規。同時，為保證農民組織的健康有序發展，政府有必要在物質、技術等各方面為其提供幫助、支持、指導和咨詢。其三是培育成熟的農村社區，農村社區既是農民生產和生活的場所，也是征地沖突協同治理的重要依托。建設成熟的農村社區，一方面需要加強組織、設施和制度等物質層面的建設，另一方面，也是更重要的，則是加強以信任和合作為核心的社會資本培育，提升社區的自治能力和參與協同治理的能力。

再次，完善社會管理體制，構建征地沖突協作治理的網絡化框架。當前，雖然我國已建立起黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，但該體制仍存在不夠細化和不夠完善之處，尚不能滿足征地沖突協同治理的需要。為實現征地沖突的協同治理，可從以下方面完善社會管理體制：

1.完善利益均衡體制，構建實現土地增值收益公正分配的體制框架，從源頭上預防征地沖突的發生。一方面，科學的土地產權和完備的土地市場是實現土地增值收益公平分配的前提基礎，但另一方面，從社會管理的角度看，重塑征地過程，既更好地保障農民的實質性權利，又更好地保障農民的知情權、參與權、議價權、表達權和監督權等程序性權利，實現實質和程序雙重公正同樣重要。為此，需要構建各主體間平等議價為基礎的利益分配框架，以改革計劃型征地中政府壟斷分配過程帶來的各種弊端。

2.創新網絡化的利益表達和互動型的矛盾調解體制，更好地實現征地沖突的阻斷和預警。及時化解矛盾并防止其積累、激化和升級是化解征地沖突的關鍵，也是社會管理的重要職能之一。要實現此目的，需要拓展利益表達的渠道和網絡，創新利益矛盾調解體制。在利益表達方面，除疏通和拓寬現有渠道外，更應充分利用微博、微信等網絡平臺和技術，創設互動性更強、表達更有效的利益表達渠道。在矛盾調解方面，應更加重視發展協同治理所需的民間談判、調解、協商和仲裁等渠道和平臺。

3.打造協作治理型的公共危機管理體制，提升征地沖突處置的水平。協作治理型公共危機管理體制的特點在于：參與主體的多元性，即除政府之外，各類社會組織、農民個人、媒體等各類主體都被視為平等的治理主體；治理手段的多樣性，法治手段將取代現有的行政手段成為主要手段，基于法治之上的組織自律、談判、說服將成為主要的治理方式；以實質和諧為治理的核心目的，協作治理追求的不是靜態和表面的穩定，而是以利益動態均衡為基礎的社會實質性和諧。

4.構建自主型的社會秩序修復機制，以實現征地沖突后的社會恢復。傳統社會管理中，征地沖突處置往往忽略事后的社會恢復，導致社會創傷無法醫治，負面情緒無法消解，沖突很容易死灰復燃。為實現征地沖突的協同治理，迫切需要建立自主型社會秩序修復機制，以實現創傷的治愈，并使社會獲得對類似沖突的免疫機制。這種自主型社會秩序修復機制將以社區和社會組織為主體，由社會主體按照法治的精神和社區的自治邏輯進行，主要包括：經濟和社會秩序修復機制，內含經濟責任的落實，生活秩序的恢復等；心理修復機制，包括心理咨詢、心理輔導和錯誤心理矯正；社會資本的恢復，包括政府與其他各類主體之間信任關系的重建，良好輿論氛圍和社會情緒的營造，合作機制的重建等等。