三步走治理征地沖突

◎譚術魁 齊 睿

近年來頻繁暴發的征地沖突問題已經成為農村社會穩定的最大威脅。目前，中國的征地沖突呈現三大特征：一是覆蓋面廣，除西藏外，我國內地所有省、直轄市和自治區都有發生；二是頻率高，近5年有報道的征地沖突每年都超200次，而且數量急劇增長，而一些省份的內部統計資料顯示，實際發生的征地沖突數量還遠超此數；三是后果嚴重，屢屢引發大規模群體性事件，甚至導致人員傷亡，更有烏坎事件這樣的對社會政治產生極大沖擊的事件。征地沖突已引起政府部門的高度重視。從2004年起，國務院辦公廳、國土資源部、人力資源社會保障部等部委相繼出臺一系列措施，提高補償安置標準，規范征地行為，2010年以后，又再次集中出臺了一批文件，規范政府征地行為、出警行為，建立追責機制；江蘇開始試點征地沖突風險評估機制，安徽、湖南等省建立征地糾紛調解機制；等等，這些舉措都表明各級政府治理征地沖突問題的巨大決心。但是，決心并不等同于效果，征地沖突依然屢屢發生。

征地沖突為何難治？

因為征地沖突是頑疾，是特定時期政治、經濟、社會、文化、法律、習俗共同作用的結果，它有歷史的因素、現實的因素，還有很多隨機的因素，而且這些影響因素盤根錯節，互相影響。治理征地沖突，必須從沖突根源著手，不能盲目，否則會事倍功半，甚至適得其反，加劇沖突。根據相關理論，沖突的發生要有觸機、根源和賴以滋生的社會土壤這三要素。

征地沖突的觸機多種多樣，但強征行為無疑是最主要的。根據對從網絡收集的征地沖突案例的統計，七成以上沖突是由政府強征引起的，而強征多半也是違法征地。強征，是因為地方政府發展經濟的壓力太大，急需快速征地，難以承擔矛盾協調的時間成本。違法征地則是因為有關部門監管不力、對違法征地行為的追責機制不完善。

征地沖突的根源是征地制度缺陷。我國目前的征地制度是計劃經濟時期相關制度的延續，雖然為順應改革開放的要求，引入了補償安置貨幣化等市場的特征，但從征地指標的確定到補償安置的測算，都帶有濃厚的計劃經濟色彩。這一制度，與當今社會發展存在三個脫節：一是標準的脫節，補償安置的標準難以及時、準確地反映各種物權市場價格的變化，導致不少情況下補償安置難以恢復被征地農民原有的生活標準；二是程序的脫節，整個征地過程缺少公眾參與和協商。雖然目前已經加入了聽證、公示等環節，但基本上都流于形式。參與和協商不僅僅是對農民知情權的保障，更重要的是，它能夠使潛藏的矛盾公開化，使各方矛盾的利益訴求相互靠攏，形成共識，并化解各方的不滿情緒。參與和協商的缺乏，就使得被征地農民的不滿情緒缺乏化解渠道，或者說整個過程缺乏“安全閥”；三是社會價值觀的脫節，征地制度有一個社會價值觀的預設，就是國家利益、集體利益遠高于個人利益，個人要服從國家和集體的決策，不要計較個人得失。當前社會價值觀趨于多元化，這一預設在很多情況下已經難以得到廣泛認同了。

農村社會種種不公、不合理問題，以及城鄉不協調發展，是征地沖突賴以生存的社會土壤。最主要的問題有三：一是地方政府對土地財政的過度依賴。目前的政績考核制度使地方政府非常看重財政稅收的增長，稅收增長依賴投資，吸引投資依賴低價、快速供地，經濟、政治的壓力就這樣最終傳遞到征地環節上，過大的壓力容易導致有關部門的行為失范；二是農村干群關系的日益緊張。村民自治制度的一些缺陷使得村委會財政監管存在漏洞，村民對村干部總是持懷疑態度，加之少數村干部行為失范，導致農村干群關系緊張，催生或加劇了征地沖突；三是信訪制度在解決征地糾紛問題上的失靈。逐級信訪的規定，使得縣級政府常常既是沖突一方，又是沖突的調解者，身份的重疊讓縣級政府難以作出公正的決策，即便公正也難以獲得認可。越級信訪的存在，又容易使糾紛一拖再拖，無法得到徹底解決，最終演化為群體性事件或暴力沖突。

三步走治理征地沖突

根據以上分析，我們建議征地沖突的治理工作采取三步走，分別對征地沖突的觸機、根源和滋生土壤進行治理，也可以理解為治標、治本、培元三策。

第一步，控制沖突行為，降低沖突強度。因征地引發的群體性事件和惡性暴力沖突對社會穩定的危害極大，是最先需要治理的問題，此類問題通常與地方政府強行征地、違法征地等行為有關，因此，首先，要加強對地方政府強征行為的監管。2010年開始，最高人民檢察院、最高人民法院、公安部相繼出臺文件對征地過程中的出警行為、因強征引發群體性事件的相關責任人追責等問題進行規范，但文件仍需進一步細化，并需大力貫徹落實。其次，要加強對地方政府違法征地行為的懲治。目前地方政府違法征地問題突出，國土資源部雖然建立了土地督察制度，但懲治手段不足，只能約談、削減用地指標等，難以對違法行為形成有效威懾。再次，應嘗試建立更為科學的沖突控制機制，比如江蘇省試點的征地沖突風險評估機制，爭取在沖突萌芽期及早發現、控制沖突，避免事態惡化。最后是提高征地補償安置標準。提高征地補償安置標準備受學者專家推薦，也是目前國土資源部門采取的最主要的征地沖突治理對策，新一輪的征地制度改革也是圍繞這點展開的，但這一對策的效果很微妙。理論和實踐都證明，如果不改革征地制度，只提高征地補償安置標準，短期內能夠緩和征地矛盾，被征地農民會因為標準的提高而產生一定的滿足感，但這種滿足感會隨著新標準的廣泛施行而很快消失，征地矛盾又會凸顯，就必須再次提高標準，如此反復，難以完全治理征地沖突。因此，提高補償安置標準，對保護農民合法權益非常重要，但對于治理征地沖突，只是必要而不是充分條件，是治標之策。

第二步，改革征地制度，疏導征地矛盾。征地制度的缺陷是征地矛盾不斷升級最終成為征地沖突的根本原因，因此，征地制度改革才是治本之策。首先，征地補償安置標準的確定過程要引入協商議價機制。目前的征地制度采取的是一刀切的標準，由有關部門制定標準，統一實施，雖然會根據實際情況略有調整，但還是完全摒棄了協商議價機制。這種方式的突出優點是節約了時間成本，但突出缺點是，無法利用協商議價使各方不同的利益訴求在一種相對寬松的氣氛下形成共識，并借此疏導不滿情緒和敵對情緒。不議價，意味著被征地農民永遠處于被動地位，這種被動地位所帶來的不滿和懷疑情緒，是政府難以單方面提高補償標準所能消弭的。其次，完善征地安置制度。當前農民抗拒征地的主要原因，不是不愿意支持地方建設，而是出于對長久生計的擔心。有關部門也充分認識到這點，新一輪征地制度改革的重點就是實現長久安置。要長久安置，就必須從根本上改變當前以貨幣安置為主體的安置制度，建立以社保安置為基礎，以就業安置為導向的多元化安置模式，尤其要農民就業培訓的效果，真正解決被征地農民的后顧之憂。最后，完善征地過程的公眾參與和公眾監督機制。當前的征地制度在公眾參與和公眾監督方面是有所設計的，如征地聽證制度，但由于未能賦予這些制度以影響，甚至否決征地決策的權力，加上農村社會目前尚缺乏公眾參與的環境和能力，導致這些制度流于形式。調研顯示，征地聽證的滿意度不高，很多地區農民普遍都放棄了征地聽證的權利。公眾監督更是難上加難，雖然有關部門要求征地項目信息公示，但公示的信息過于簡單，而且非常難查找。缺乏公眾參與和公眾監督，征地制度難言透明，也就難以得到農民的信任，進而加劇了沖突。

第三步，深化體制改革，促進社會公平。征地領域的和諧穩定，是以整個社會的公平、公正為基礎的，因此，治理征地沖突除了要對征地制度進行全面改革外，還要在其他領域付出很多努力。首先，緩和農村干群矛盾。農村干群矛盾會加劇征地沖突的發生，激烈的矛盾會讓農民不信任村委會的相關決策，不斷上訪，抗拒征地。其次，治理基層腐敗。村委會腐敗常常會引發群體性事件，尤其是征地過程涉及利益巨大，且關系農民未來生計，腐敗極易引發沖突，定州事件、烏坎事件，這些征地沖突背后都有基層腐敗問題。最后，縮小城鄉差距。城鄉差距不斷擴大，使得被征地農民市民化的成本越來越高，對未來生計也愈發擔心，而且差距產生了社會不公感，使其更容易在沖突中采取激進行為。

以上三步，有征地制度的問題，也有征地制度之外的很多問題。第一步有關部門已經開始嘗試，第二步需要國土資源部門在未來積極探索，第三步則涉及更多的部門，還需要更多的討論和嘗試。征地沖突問題已經到了非治不可的地步，近年來有關部門積極的態度和有益的嘗試，讓人們看到了治理征地沖突的希望，但正如國際土地聯盟的報告中所指出的，土地之上的沖突，總是有極為深刻的社會根源，其治理離不開朝向更為民主和科學的體制改革。