我國農村社會救助改革與發展研究

◎公維春

健全完善農村社會救助政策，切實維護農村貧困人口基本生活權益，是保障改善基本民生，實現公共服務均等化，促進經濟社會和諧發展的重要課題。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體更加重視農村社會救助工作。2013年元旦前夕，習近平總書記在河北省阜平縣看望慰問困難群眾時強調，消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，對困難群眾要格外關注、格外關愛、格外關心，千方百計幫助他們排憂解難。李克強總理在首次中外記者見面會上指出，“如果說政府是民生政府的話，就要重點保障基本民生，編織一張覆蓋全民的保障基本民生的安全網”、“堅守網底不破，通過完善低保、大病救助等制度，兜住特困群眾的基本生活”。學習領會中央領導同志重要指示精神，全面把握當前農村貧困的基本特征，健全完善農村社會救助政策體系，將有利于推動農村社會救助事業科學發展。

一、現階段農村貧困的基本特征

農村是反貧困工作的主戰場，其工作成敗直接影響經濟社會發展全局。近年來，我國政府在改善農村民生方面下了很大力氣，取得了顯著成效。但總體上看，農村社會事業發展滯后的狀況還沒有根本改變，保持生活困難群眾持續增收的難度仍然很大，農村反貧困任務十分艱巨。

1.一些地方貧困人口規模大、貧困程度深。從全國范圍來看，貧困狀況區域差異顯著，有不少地區貧困人口多、貧困程度深、貧困面大，要切實改變這種局面需要付出長期艱苦的努力。據民政部統計數據顯示，截至2013年6月底，西部12省份共有農村低保對象2666萬人，占全國農村低保對象總人數的50%，占當地農業人口9%，農村低保標準為每人每年1881元，相當于2012年全國農民年人均純收入的24%。也就是說，國家通過農村低保制度，每年將幾百億的財政資金直接轉移到西部地區9%的農村群眾手中，但這也僅能把這些困難群眾的收入補齊至全國農民人均純收入的24%，他們的生活依然非常困難。

2013年6月全國農村低保工作情況表

2.特困群體救助任務重。一是農村 “三無”人員。我們習慣上將無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的農村居民稱為農村 “三無人員”，這是農村最困難、“不救不活”的群體，全國約有540萬人，國家對這些人員要在吃、穿、住、醫、葬方面給予照顧和幫助（簡稱五保供養），責無旁貸。二是農村貧困老年人。我國已進入老齡化社會，家庭規模縮小和養老功能弱化，空巢老人、失能半失能老人數量增多，使農村老年貧困問題日顯突出，有資料表明，農村老年人口約占絕對貧困人口30%左右，國家應該為保障農村貧困老年人基本生活承擔更大的責任。

3.致貧原因多元化。家庭貧困既可能是受當地經濟社會發展水平相對滯后、就業渠道不足的影響，也可能是因家庭勞動力缺乏或家庭主要成員患有重大疾病、身體殘疾、勞動力素質低、供養負擔重、婚變以及意外災害等多種因素所致。同時，農村貧困人口集中有著顯著的制度因素，我國長期實行城鄉二元體制，養老、醫療等各方面社會保障制度起步較晚，城鄉居民在就業、社會保障以及其它公共服務方面都存在明顯的差異，農村社會保障相對薄弱，因病致貧、因病返病、老年貧困等現象比較突出。

二、我國農村社會救助工作開展情況

我們黨和政府歷來高度重視農村困難群眾生產生活安排，在不同的歷史時期都對解決好農村困難群眾的社會救助工作提出明確要求，擺在重要位置。近年來，農村社會救助工作取得長足發展，對于保障和改善基本民生，維護社會和諧穩定，促進經濟健康發展，弘揚中華民族扶貧濟困傳統美德發揮了重要作用。黨的十八大報告對我國社會救助事業發展成就給予充分肯定，指出“新型社會救助體系基本形成”，要求繼續 “完善社會救助體系”。

1.救助理念全面更新。傳統社會救助更多的是從慈善、關愛的角度出發，體現的是社會成員之間互助共濟的倫理道德，帶有施舍的、隨意的色彩。經過多年來的發展，當前社會救助核心理念已經發生根本轉變，主要強調公民權利、政府責任，更加注重從維護憲法賦予公民基本權利的角度來看待社會救助工作，重點實施制度化、規范化救助，大大提升了社會救助的政治地位，強化了政府責任，提高了對社會救助的剛性約束。

2.制度體系初步形成。構成新型農村社會救助體系的制度大致可分為三種類型：一是生活救助，即以幫助維持基本生活為目的的救助，包括農村最低生活保障、農村五保供養等，是社會救助制度體系的主干；二是專項救助，即以解決困難群眾某一方面難題為目的的救助，包括醫療救助、住房救助、教育救助、司法救助等，重點解決困難群眾在就醫、住房、上學、司法等方面遇到的突出困難；三是臨時救助，即以解決貧困群眾遇到的突發性、臨時性困難為目的的救助。各項農村社會救助制度互聯互補，從不同的方面、從 “兜底保障”向上延伸，發揮部分社會福利、社會保險的職能，為困難群眾編織起最后一道保障網，有效解決困難群眾吃飯、穿衣、看病等基本民生問題。

3.財政投入不斷加大。公共財政是農村社會救助工作有效實施的根本保證，國家通過實施社會救助制度，以轉移支付的形式直接向符合條件的困難群眾提供現金救助，是最為直接，最為有效的反貧困形式。近年來，各級財政包括中央財政對社會救助的資金投入逐年增長，有力地保障了社會救助工作的開展。2012年，全國僅農村最低生活保障、農村醫療救助、五保供養幾項制度資金支出總量就達到996億元，其中農村低保718億元，農村醫療救助133億元，五保供養145億元。各項農村社會救助資金基本實行專項管理、專賬核算、專款專用，采取社會化發放的形式直接發放到困難群眾手中。

4.社會救助成效顯著。主要表現在兩個方面，一是救助對象不斷擴大。農村低保在2007年全面建制后，得到快速推進，目前對象人數基本穩定在5300萬左右，較2007年底增長了50%。農村醫療救助2004年建制，當年全國僅有729萬人次得到救助，而2013年前6個月全國就已累計救助2840萬人次，受益人數大幅增加。截至2013年6月底，全國共有農村五保供養對象542萬，其中，在敬老院集中供養183萬，集中供養率快速提升。二是救助待遇逐年提高。2007年農村低保建制之初，全國平均保障標準為每人每年840元，月人均補助39元。而截至2013年6月底，這兩項指標已分別達到2264元和105元，均增長了近1.7倍。截至2013年6月底，全國農村五保供養平均標準為集中供養每人每年4406元，分散供養3273元,供養水平也在逐年大幅提升。

三、新時期推動農村社會救助科學發展的措施建議

盡管我國的社會救助事業取得了突出成就，成功實現了由傳統向現代的轉型，但總體上看，社會救助供給水平還與困難群眾日益增長的救助需求不相適應，特別是對困難群眾的差異性救助明顯不足，很多困難群眾從救助制度中獲益不夠。救助工作能力與制度公正實施的內在要求不相適應，現行社會救助管理體制和運行機制方面存在的問題也越來越突出。推動農村社會救助事業科學發展，應當從以下四個方面入手：

首先，進一步推進農村社會救助法制建設。目前，應當加快 《社會救助法》立法工作步伐，明確規定社會救助的基本原則、救助對象、救助種類、救助標準、救助程序、救助機構、資金籌集和監管、救助法律責任等，尤其是對社會救助工作中的家庭收入調查等技術性難題予以規范，打破城鄉藩籬，城鄉統一適用，實現均等化救助服務，同時制定與之配套的社會救助程序法和地方性實施細則，使社會救助工作有法可依、有章可循。制定 《居民最低生活保障條例》，體現最低生活保障待遇城鄉均等化。

其次，建立穩定可靠的社會救助資金籌措機制。農村社會救助作為社會保障體系建設重要的一環，國家公共財政應承擔起應有責任。在救助資金籌措上，可以從以下幾個方面著手：一是加大中央財政轉移支付力度。二是根據我國的國情和貧困地區的區情建立一個比較合理的資金分擔機制。三是拓展社會救助籌資渠道，提高救助水平。積極倡導和規范社會捐贈行為，促進社會捐助活動的有序發展，加強社會幫扶力度，由政府統一組織，動員社會各界共同參與，扶持幫助貧困家庭發展生產，擺脫貧困。

第三，強化社會救助與各項農村社會保障制度的銜接。近年來，隨著新農保、新農合、農村危房改造等農村社會保障制度普遍實施、全面覆蓋，各項社會救助制度需要在強化規范管理的同時，加強同其他社會保障制度的有效銜接，對貧困家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點對象，采取多種措施提高其救助水平，切實解決農村貧困群眾的基本生活問題。完善農村低保與扶貧開發銜接機制，加大對有勞動能力農村低保對象的就業扶持力度。鼓勵機關、企事業單位、社會組織和個人積極開展扶貧幫困活動，形成慈善事業與社會救助的有效銜接。

第四，加強基層社會救助能力建設。社會救助工作重點是基層和農村，而恰恰是這兩個重點部位，能力建設非常滯后。如果基層能力建設上不去，經濟欠發達地區社會救助的保障能力跟不上，那么國家投入的社會救助資金越多、開展的救助項目越全，出問題的幾率就越大。為解決上述問題，就要健全基層社會救助工作體系，充實加強基層工作力量，保障工作場所和工作條件，確保事有人管、責有人負；加強社會救助工作人員培訓，增強基層社會救助管理服務能力；改善管理手段，加快推進信息化建設，不斷提高社會救助規范化、科學化管理水平。