征地補償費發放對失地農民養老的問題研究綜述

陳美靜，李曉燕，蘭楠楠

摘 要：征地補償費發放問題以及被征地群體的養老保障問題日益成為學界廣泛關注的熱點。當前學界的探討主要集中在對其的分塊探討上，沒有將兩者有效結合起來。在國內外征地補償研究的基礎上，提出將兩者有效結合的對策建議。

關鍵詞：失地農民；征地補償費；養老保障；綜述

一、國內外征地補償研究

1.國外征地補償標準研究

在英國，對征地補償的土地征用費，主要是根據征用之前的市場價格計算。如果有些土地在征用前因要轉為公共開發地而造成地價上漲，原則上補償價格不包括地價上漲部分，但對某些合理的上漲部分可予以考慮。在美國，征地補償采用公平的市場價格，其中包括土地的現有價值和潛在價值。在日本，土地征用賠償有五大種類：征用損失賠償、通損賠償、少數殘存者補償、離職者賠償、事業損失賠償。在征地補償標準的制訂原則方面，除了完全補償、不完全補償以及相當補償這三種之外，當代日本出現了一種“生活權補償”理論，即認為有必要為恢復原來的生活狀況給予其所必須的生活補償。

從以上對征地補償標準的研究來看，在西方發達國家市場經濟發展的背景下，對于征地補償標準應該由政府定價還是由市場定價雖存在爭論，不過總體上按照市場價格補償越來越被認同。因此，在發展中國家的征地活動中應該充分結合本國國情進行學習與借鑒。

2.國內征地補償費發放研究

首先，征地補償費的計算額度少。以土地平均年產值作為補償標準來計算顯失科學性。一是不符合憲政和法治規定。二是不符合市場經濟發展規律。由于工農產品存在“剪刀差”，這使得運用倍數法確定的土地征收補償標準偏低。三是不符合地區差異。實踐中耕地利用方式多種多樣，往往引起產值差異非常大，具有明顯的不確定性。

其次，征地補償費的處置方式單一。按照目前對失地農民的經濟補貼方式，我國征地補償費的處置方式主要為單一化的一次性現金補償。多種補償方式的配合使用對確定征地補償標準具有更大的不確定性，要實現公正、公平還需進行深入地研究。

最后，征地補償費的留存缺陷。村集體留存比例過大，由于缺乏嚴格的監督管理機制，留存款在使用上存在較大的漏洞。另外，征地補償費在失地農民之間的分配、農民征地補償費的自我留存方面也比較混亂。

二、我國征地補償與失地農民養老相結合研究

1.關于是否將征地補償費用于繳納失地農民養老保險方面

吳珂珂指出：“以土地換社?！钡淖畲罅咙c就是建立了失地農民保障的長期有效機制，而且將失地農民納入了社會養老保險體系，使失地農民實現了“農轉非”，走出了由“農民”變“市民”的第一步。楊卿指出：將失地農民納入城鎮養老保險體系在未來會產生較大的資金缺口，需要雄厚的財力支持，缺乏可持續性和可復制性。王林燕指出：由于我國現行征地補償制度存在缺陷等原因才導致失地農民養老保障方面的缺失。劉大平指出：現行的征用和補償框架下，不能從給農民的補償費中扣除很大比例直接納入到政府的社會保障資金賬戶，而應該從政府的土地收益中拿出一部分作為保險基金。

由此可見，建立失地農民養老保險制度應該視國情而定，逐步將征地補償費用于繳納失地農民養老保險應該是未來征地補償費利用的趨勢所在。

2.關于是否將征地補償與失地農民就業安置相結合方面

在土地使用權的轉讓過程中，被征地農民的就業是保障農民的生活，解除其后顧之憂的根本途徑。按照法定的征地補償標準領取一次性安置補助費后自謀職業，政府和征地單位不再負有安置就業的責任。法定安置途徑的缺陷，導致失地農民失去了再次就業的機會。

各地對失地農民就業安置的措施主要有兩種：（1）貨幣安置。（2）招工安置。征用土地公告、征地補償安置方案公告及征地補償登記制度，是搞好征地補償安置的基礎性工作，也是政府依法行政的重要內容。劉大平認為，針對農民地上的損失賠償應該直接交到農民手中，而針對農民今后生產和生活的補償費用應由政府指定金融機構（例如農村信用社、農村基金會）代管。

3.關于是否放棄補償、入股分配，將農地承包經營權股權化方面

在城市化進程的大背景下，有關土地資源的非農開發收益分配問題，按人分配股份，集體收回土地統一配置，農戶則按股分享土地非農開發的收益是一個不錯的選擇。一方面，在確認土地所有權投資的權益主體時，必須以法律的形式明確土地的使用權屬于農戶，土地的所有權屬于農村集體。所以土地使用權的投資收益，應該歸農民享有。另一方面，可以防止產權主體多元化，減少上級政府對農村集體土地流轉的行政干預，在法律層面上明確農民的相關權益和村集體的所有權權益。

但是有的學者則提出了反對意見，認為在土地市場發展不充分的地區，土地的價值無法得到真實的反映，如果經營不善還有可能導致土地不僅無法實現增值反而要承擔債務償還的責任，具有一定的市場風險和經營風險。

三、結論和建議

通過對以上文獻的梳理和分析不難看出，對于被征地農民的養老保障以及征地補償問題研究，國內外學界取得了豐碩成果，但只有保證研究的系統性、動態性和持續性，才能更好地為解決問題提供思路。

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（作者單位 中國農業大學煙臺研究院）