欠發達地區政府債務風險治理研究——基于遼寧省X市所轄七縣區的調查

高英慧，高雷阜

(1.遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000;2.遼寧工程技術大學理學院，遼寧阜新123000)

自美國金融危機和歐洲債務危機以來，財政金融領域存在的巨大潛在風險越來越受到各國政府的高度重視。2009年以來，我國欠發達地區在地方經濟發展和城市基礎設施建設的驅動下，地方投融資債務快速增長，財政風險不斷積累。欠發達地區的政府債務風險治理，受到了地方政府和中央政府的密切關注。遼寧省X市作為全國資源枯竭經濟轉型試點市，為促進地方經濟發展，政府舉債規模日益增大。為有效防范和化解政府性債務風險，近年來X市開展了對地方政府投融資債務的綜合治理。本文通過對遼寧省X市所轄七縣區地方政府債務風險及治理現狀的調查與分析，試圖剖析我國欠發達地區地方政府債務管理普遍存在的問題及原因，構建基于全面風險管理理念的地方政府債務風險管理體系，從而找到欠發達地區地方政府債務風險治理的根本路徑。

一、欠發達地區政府債務風險及治理分析

1.遼寧省X市地方政府債務風險狀況

X市作為全國首個資源枯竭經濟轉型試點市，2011年經濟實現快速發展，城鎮居民人均可支配收入增速達到14.3%。為解決城市基礎設施建設資金需求和可支配財力之間的矛盾，近年來X市政府借助宏觀經濟利好，順應經濟形勢，積極探索通過建立地方投融資平臺來為城市基礎設施融資的新舉措。近幾年逐步形成由土地整理中心、城市投資公司、城市建設開發公司、項目管理公司和經濟功能區基礎設施建設開發公司等多種形式的融資平臺。為支持該市民族工業產業基地、板材家具加工制造基地和皮革產業基地等區域產業集群基地基礎設施建設，地方政府通過國家開發銀行、農業發展銀行與國際和國內金融組織等金融機構貸款渠道籌集大量資金，直接導致地方政府債務的膨脹及其風險系數的增加。X市從行政區劃上共分為兩縣五區，按照2010年GDP的規模由大到小排列，在本文中分別用A區、B區、C區、D區、E區、F區和G區代替。經調研整理后，具體地方政府債務風險評價指標如表1所示。

表1 2010年末X市七縣區地方政府債務風險評價指標 單位:萬元;%

參照《××政府債務管理暫行辦法》中關于政府債務指標的有關規定，可以利用負債率、債務率和償債率三個基本指標對地方政府債務情況進行測算。從負債率指標來看，G區已超過警戒線 (10%)水平，達到22.99%;從償債率指標來看，E區和B區已超過警戒線 (15%)水平，分別為28.26%和22.44%;從債務率指標來看，各縣區均在警戒線 (100%)以內，尚在安全范圍內。總之，目前X市所轄七縣區地方政府債務風險基本處于可控狀態，近期債務償還壓力不大。但值得注意的是，X市各地方投融資債務目前尚存的局部風險依然不容忽視，特別是個別縣區地方政府償債壓力較大，若不采取適當風險防范措施，可能誘發整體風險。

2.X市治理地方政府債務的做法

從市級政府層面看，X市政府面對近年來地方政府債務風險的增加，采取了一系列應對措施。首先，成立了X市政府債務管理工作領導小組，由市發改委、財政局、監察局、國土資源局、住建委、公用事業與房產局、審計局和金融發展局等共同組建，作為X市利用各項融資貸款工作的決策機構。其次，政府債務領導小組共同起草了有關政府債務風險管理的文件，分別從資金管理、財務管理和項目管理等方面進行了規范。先后出臺了《××市政府性債務管理辦法》、《關于加強國家開發銀行貸款管理一體化制度的實施意見》、《××市利用國際金融組織和外國政府貸款管理暫行規定》、《××市國內金融機構貸款管理暫行規定》和《關于進一步加強政府性債務管理設立償債準備金的通知》等規章制度，并要求各縣區、部門嚴格執行。最后，從政府監管、項目單位自律、審計和監察等部門檢查方面著手，切實健全政府債務監管機制。

二、欠發達地區政府債務風險管理存在的主要問題

1.債務資金過度依賴銀行貸款，推高地方金融風險指數

調研發現，遼寧省X市七縣區政府債務資金來源絕大部分依賴于銀行貸款，具體情況如表2所示。銀行貸款成為現階段欠發達地區政府債務資金的主要來源是因為:一方面，欠發達地區本身投融資模式落后，大大制約了債務資金的其他來源渠道;另一方面，欠發達地區許多地方投融資平臺缺乏良好的財務形象，又難以開拓出多元化的債務資金來源。欠發達地區債務過度依賴銀行貸款，不但提高了舉債成本，而且使得地方借債規模極易受國家貨幣政策的影響，地方政府的債務風險演變為地方金融危機的概率驟然增加。

表2 2010年末X市七縣區地方政府債務資金來源占比 單位:%

2.地方投融資平臺盈利能力較低，引發局部債務風險

經調研統計，遼寧省X市七縣區共有地方政府投融資公司5個，具體情況如表3所示。統計結果顯示，5個地方政府投融資公司資產負債率均高于60%的國際警戒標準，債務風險性很大。被調研的地方投融資公司資產中，黨政機關辦公樓和市政基礎設施等不能變現的資產占資產總額的平均比例超過50%，比重偏大，如果考慮這些因素，融資平臺公司的風險將會進一步升高。從還款能力看，被調研的融資平臺公司雖然劃歸第四類，但實際運營過程中，只承擔公益性項目融資任務，并無經營性收入。融資平臺公司所還本金中，一部分為財政預算安排，另一部分為舉借新債償還，這就表明，融資平臺本身無償債能力，所欠債務最終可能將全部由政府埋單。目前欠發達地區政府融資平臺債務余額占地方政府債務總額的比例較大，導致風險增大，并推高投融資債務風險指數，引發局部債務危機。

表3 2010年末X市地方政府投融資公司統計 單位:%

3.擔保債務比重較大，增加潛在風險隱患

據調研統計顯示，遼寧省X市七縣區地方政府擔保的債務比重較大，具體情況如表4所示。目前在經濟欠發達地區地方政府的融資中，擔保債務比重較大，在一定程度上增加了地方政府債務風險的不確定性。而且欠發達地區政府負有擔保責任的債務主要用在城鄉道路建設、農林水項目、文化建設和旅游風景區建設等方面。這些項目絕大多數屬公益性項目，本身無法帶來收入，也不能通過市場化運作產生收益，盈利能力較差。況且債務主體又是政府職能部門，無自有資金，目前已經過多次借新還舊處理，所以，上述債務只能用財政資金來償還，轉化為政府負有償還責任的債務的可能性極大。

表4 2010年末X市七縣區地方政府擔保債務風險統計

三、欠發達地區政府債務風險治理策略

通過對遼寧省X市的調查分析表明，欠發達地區政府債務風險整體上處于可控狀態，但是短期的流動性風險和局部風險較大，潛在風險不容小覷。欠發達地區的政府債務問題如果不能及時采取得力措施，將會給地方經濟帶來較嚴重的負面影響，造成社會一定范圍的不穩定，甚至會對省域乃至全國經濟發展產生負面影響。因此，需要對欠發達地區政府債務風險進行全面治理，并重點處理好以下兩方面的關系:其一，協調短期目標管理和長效機制構建的工作部署;其二，劃清地方政府借債的約束機制與激勵機制。為此，在借鑒企業全面風險管理理念基礎上，構建地方政府債務全面風險管理體系，將是有效控制欠發達地區政府債務風險的根本途徑。全面風險管理體系是包含風險預警管理、內控管理和外審管理的綜合管理體系，從時間緯度上，涵蓋事前、事中、事后三階段。這三個階段環環相扣，層層深入，并組成一個首尾相連的閉回路，形成一個不斷優化的過程。具體情況如圖1所示。

圖1 地方政府債務全面風險管理體系

1.構建地方政府債務風險的預警管理系統

風險預警管理系統側重事前的風險管理，關注債務發生前風險的評估和債務規模的確定。通過對風險進行識別和監控，確定風險應對方案(接受、規避、轉移、減低)，指導內控管理和外審管理。

現實中債務風險系統是一個極其復雜的非線性系統，目前有些學者通過在計量經濟學基礎上建立非線性模型加以解決。但是這種模型有自身難以克服的缺陷:一是誤差大，預測值發散快。二是參數估計困難，一般情況下求不出精確解。所以這類非線性模型并不適合研究地方政府債務風險預警系統。相比之下，混沌動力學理論由于能夠描述債務風險預警系統的離散、動態特性，所以在研究地方政府風險管理方面更具有適用性。基于混沌理論的地方債務風險預警系統構建應遵循以下思路:

(1)建立地方政府債務風險評價指標體系。結合目前國內關于地方政府債務風險預警的研究，筆者認為應注意以下幾點:首先，在指標的設計方面，應堅持三個原則:一是單項指標的科學性與實用性相結合;二是多項指標的全面性與可操作性相結合;三是指標體系形成涵蓋從鄉鎮到省級地方政府的整合評估系統。其次，在指標體系的構建方面，應突出以下幾點:從研究內容上，預警指標應包含存量指標和流量指標兩大類;從研究層次上，預警指標可以分為基本指標、補充指標和綜合指標三個層次。從研究視角上，應側重動態預警。最后，在警戒標準的確定方面，既要借鑒國外地方政府債務管理的經驗和做法，又要充分考慮我國的國情，債務規模控制必須基于我國的市場、金融及監管體制進行，在實踐的基礎上，制定出合理的警戒標準。

(2)進行地方政府債務風險的混沌識別。先根據經驗主觀列舉地方政府債務的若干指標，基于模糊聚類分析方法對樣本指標進行客觀分類，用主成分分析法提取影響地方政府債務風險的關鍵因素。由這些因素構建地方政府債務指標體系。根據相關數據，分析各個數據間的關系，建立地方政府債務風險評價模型。然后不再沿襲債務風險管理的傳統研究范式，而是轉換視角，基于混沌動力學理論，揭示地方政府債務風險具有類似混沌的本質特征。適當選取嵌入維數m，用c-c方法確定延滯時間τ，進行相空間重構，進而計算Lyapunov指數，判斷債務風險系統的混沌性。

(3)對地方政府債務風險系統進行混沌預警和控制。鑒于地方政府債務風險評價系統的非線性，用RBF神經網絡方法和混沌理論對未來的地方政府債務風險進行預測。在預測地方政府債務未來可能出現風險的前提下，采用自適應方法，對現有的債務風險評價系統進行控制。

2.構建地方政府債務風險的內控管理系統

風險內控管理系統側重事中的風險管理，根據審計發現，修正和健全內部制度，關注債務發生時風險的應對。內控管理系統是債務風險管理中核心環節。

(1)設立專門的債務管理機構。建立以財政局、發改委、人民銀行、銀監會、審計署、人大常委會等部門和機構的代表組成的專門監督機構［1］。建立專門的監督管理機構有利于全面準確地掌握債務整體運行狀況，合理控制債務存量。借鑒國際經驗，明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，發揮負債項目審核的作用和承擔債務監督的責任。

(2)構建債務管理的激勵約束機制。中央政府要根據地方政府債務管理的實踐，建立相應的激勵約束機制。一方面，要強化約束機制。通過統一地方政府債務管理的口徑和標準，將政府債務納入預算管理之中，以政府預算管理機制來約束各級政府和部門的舉債和償債行為。同時硬化預算約束，防止地方政府向中央政府轉嫁債務風險。另一方面，要設計激勵機制。中央政府通過地方政府債務的績效評估，考察地方政府債務是否提升了社會福利。如果既提升了社會福利，又能夠及時還債，則可考慮以財政貼息方式予以激勵。

(3)營造債務管理信息的透明公開環境。首先，健全地方政府債券信用評級環境。2011年，經國務院批準，上海、浙江、廣東和深圳開展地方政府自行發債試點。地方政府發債對于拓展市場化、規范化的融資渠道具有重要意義，而地方發債的關鍵是實行債券信用評級制度。債券投資者由于信息不對稱無法直接判斷債券的信用等級，需要參考權威評級機構做出債券評級。評級機構可以考慮國際上著名的穆迪、標準普爾等評級機構。其次，完善地方政府債務信息披露制度。地方政府債務信息度的提高，一方面可以相應提高發債主體的信用等級，降低融資成本;另一方面可以切實保障債權人利益，提高市場認可度。地方政府債務信息披露制度的完善將有利于逐步形成約束地方政府投融資的市場機制。地方政府應向監督主體，即上級政府、當地人民代表大會、當地居民以及債權人及時做出信息披露，以保證信息公開透明。

3.構建地方政府債務風險的外審管理系統

(1)健全地方政府債務投融資體系的法律環境。國家應盡快修改完善《預算法》等相關財政法律規范，明確地方公債發行的有關法律和制度規定，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環境［2］。借鑒美國和新西蘭等國家的債務風險管理經驗，通過立法將地方政府債務風險控制在法律框架內，使債務風險管理流程透明公開，避免債務危機發生。

(2)完善地方政府債務管理的金融監管環境。金融機構應強化貸款管理，加強風險識別和風險管理。金融機構應嚴格按照國家宏觀調控政策、產業政策、發展規劃、行業規劃和土地利用規劃等要求，控制貸款發放，銀行貸款應與實體建設項目相對應。在貸款審批過程中，盡可能要求多種抵押和擔保，嚴格落實借款人準入條件，嚴把審批關，營造良好的金融生態環境。

(3)建立地方政府債務管理的行政監管機制。一是要建立債務資金使用的官員績效考核制度。在對地方政府官員進行考核、選拔和使用時，要將其任職期間的舉債情況、債務使用和償還情況作為考核的重要內容，這樣可以強化干部的舉債責任和風險意識，減少不規范的舉債行為的發生［3］。二是建立債務資金償還的官員責任追究制度。省級政府必須對市、縣、鄉鎮政府的債務總量與償還情況進行動態監測，建立權、責、利相結合和借、用、還相統一的政府債務管理制度，實現政府性債務的有效管理。由于官員的過錯、失誤、不力等導致地方政府債務危機的，應追究相應官員的責任，否則會產生負面的示范效應［4］。

［1］賀邦靖.推進財政監督 促進科學發展［J］.當代財經，2009，(4):5-9.

［2］馬金華.地方政府債務:現狀、成因與對策［J］.中國行政管理，2011，(4):90-94.

［3］杜爽，趙紅.欠發達地區縣級政府債務風險狀況評析［J］.湖北行政學院學報，2011，(5):77-81.

［4］劉蓉，黃洪.我國地方政府債務風險的度量、評估與釋放［J］.經濟理論與經濟管理，2012，(1):82-88.