國企資產：去行政化才能有效監管

但偉

縱觀各行各業，相當一部分國有企業或是行業龍頭，或是國民經濟的中流砥柱，而像華潤這樣涉足領域頗廣的大型集團，最具代表性。因此，華潤集團事件一出，輿論嘩然，因為這正觸動了人們關于國有企業改革的那根最敏感的神經。

國有企業，顧名思義是政府作為出資人成立的、屬于全體國民所有的企業，其本質意義是集中國民財富以一種比私營企業更有效的方式實現國民財富的保值和增值，其資產及利潤是全體國民的財富，其經營和管理活動理應受到代表出資人的相關組織和機構有效監管。目前屬于國資委管理的大型國企160余家，其經濟體量占據了國民經濟總量的30%左右，且大部分都是第一產業和第二產業的支柱企業，加上地方的中小國企，可支配的資金規模巨大。而且在我國，國有企業還有政治屬性，其公有制的管理模式本身就是中國特色社會主義制度的重要組成部分。因此，管好國企不僅是一個為國民賺錢、促進國民經濟發展的問題，而且還是如何體現中國特色社會主義制度優越性的問題。如果國企老是賠錢、虧損、資產流失和財政補貼，那就從本質上變成了國家養活國企，而不是國企為國家經濟發展出力，長此以往，國企的生存就會難以為繼，國家經濟發展肯定會受到影響，往大處說，就是不利于以公有制為主體的中國特色社會主義制度發展。因此，加強對國有企業資產的監管不僅是一個經濟問題，更是一個重大的政治問題。

國有企業改革從改革開放之初擴大企業自主權，到上世紀90年代實行兩權（即所有權和經營權）分離，再到現在的建立現代企業制度和從戰略上調整國有經濟布局，可以說標志著整個改革開放的過程中黨和政府對堅持公有制經濟的認識的不斷深化。在這個過程中，國家對國有企業資產的監管也在不斷加強。如成立專門的國資委監管大型國有企業，出臺了《企業國有資產法》、《公司法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律法規，地方國有資產管理部門先后制定各類規范性文件，涉及財務監督、產權管理、業績考核、薪酬管理、投資管理、監事會監督等各個方面，一定程度上有效地規范了國有資產的監管行為，堵塞了監管漏洞，也規范了企業決策和經營管理行為，防止了國有資產損失和流失。同時，按照建立新型國有資產管理體制的要求，國有資產管理部門應不斷完善國資監管的組織體系和工作機制。大部分國家重點企業都參照國際現代企業制度要求進行了公司制改革。各企業建立了企業法人治理結構，加強了企業管理并對企業經營活動實施有效監管。

然而，即使在這樣嚴格的各種內外監管的體制下，國有資產流失事故仍然頻出。有研究表明，國有大、中、小型企業權益損失占凈資產的比重分別高達15.2%、59.4%和82.8%。從近幾年暴露的與國有資產流失有關的大案來看，其監管漏洞顯而易見。比如，中鋼集團并購、延長石油被舉報，包括7月17日被舉報的華潤電力，都是被大幅高估的國有資產出資，從幾億到上百億。不知這種慷國家之慨隨意性評估資產購買無法增值的企業的行為是如何經過看上去那么多的監管程序而最后仍得以落實。這里面可以肯定的是，國有資產的監管存在問題。

我們知道，國有企業盡管已經實行了公司化的現代企業制度改革，但是因為國有企業姓“國”，其管理階層全部沿用行政管理的模式，形成了“出則為官，入則為商”的現象。所有的國企都有行政級別，并納入到組織部門序列。內部的管理結構和其他行政機關相似。決策過程和行政部門決策也相似，董事長、總經理實際上是行政首長，董事會、監事會相當于其領導下的內設機構。而且，政府在決定誰當董事長的問題上也如同行政部門的人員任命一樣有高度的用人權。企業外部的監管部門都聽命于行政領導。企業內部的監管實際上變成了一把手監管。我們看到的這些資產重組事故，都有行政權肆意行使的影子。最后使得“普通投資者成為買單者，無主的國有資產受損，全體國民的利益受損”。

因此，為避免國有資產的流失，當下緊迫的任務就是改革國有企業的行政化管理模式。因為這種高度行政化管理模式已經導致了監管體系、監管法規的效果大打折扣。行政化管理模式是計劃經濟的產物，用行政化而不是法治化的辦法來進行現代企業經營活動的監管首先就是不符合現在的企業管理制度的。要加強社會主義市場經濟體制建設首先就是要法治而不是人治。高管人員可以在公務員體系和國企管理層體系之間流動，這也給不善經營管理活動的人留下了逃避經營不善的風險的機會。在國企改革過程中確定建立的“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”等現代企業制度，正是在努力建構符合現代企業經營決策行為，進而去行政化管理模式。行政化導致產權主體不清晰，政企融合而不是政企分開。國有產權交易不同于一般的產權交易，由于其權利主體具有全民性，因此要求國有產權交易必須透明、公開。由于行政化的管理模式導致交易決策被知曉的人很少，國有產權難以最大限度地變現或最高價值地重組。國有產權交易本身應該是一個市場行為，然而目前的行政干預過多。

一些地方政府將國有產權交易作為招商引資的政績工程來推進，為了多招商引資往往賤賣國有資產，致使國有資產大量流失。一些地方國有產權交易決策權仍然牢牢掌握在地方黨政領導或有關部門領導及企業領導手中。于是購買方（受讓方）托關系、找領導暗箱操作，場外交易；或者出讓方、受讓方和中介機構聯手暗箱操作。當然，目前的相關法律沒有對國有產權交易的內容、范圍、方式和程序的明確規定，特別是關于國有產權交易的信息披露規則更是暫付闕如，這也是一個重大的問題。但是，國企改革的核心首先是政企分離。而這一步仍然“在路上”。

因此，如若不改革求變，華潤集團、中鋼公司等等事件仍然有再次出現的可能。