加拿大中介組織的監(jiān)管與啟示

林云存

政府只負(fù)責(zé)宏觀管理

加拿大政府對市場中介組織采取宏觀和間接性的監(jiān)管模式。所謂宏觀監(jiān)管，即以聯(lián)邦法令或者省政府法令的形式，從宏觀上規(guī)范市場中介組織的法律地位、工作職責(zé)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律和違法懲處等等。

在加拿大，政府部門一般不對市場中介組織進行全面管理，如市場中介組織的資質(zhì)審批、投訴調(diào)查和違紀(jì)懲戒等，均不由政府部門負(fù)責(zé)。但是，如果政府認(rèn)為某些工作比較重要，則可以根據(jù)需要授權(quán)一些政府部門進行專項監(jiān)管。例如，為了確保教育培訓(xùn)的質(zhì)量，不列顛哥倫比亞省的法令授權(quán)專門教育廳，對行業(yè)協(xié)會的教育培訓(xùn)情況進行專項監(jiān)管。

雖然政府不對市場中介組織進行全面管理，但依然可以通過保留最終裁決權(quán)來對市場中介組織和行業(yè)協(xié)會的管理產(chǎn)生重大影響。例如，如果市場中介組織從業(yè)人員認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會的許可審批不公平、不公開或有歧視，或者不滿行業(yè)協(xié)會的懲戒決定，可以向政府特定部門或法院上訴。除此之外，對于一些違規(guī)或犯罪行為，如《反洗錢與恐怖法案》要求有關(guān)行業(yè)協(xié)會定時準(zhǔn)確向反洗錢中心報告自檢評估報告，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有違規(guī)的，政府可以視情節(jié)輕重對其進行經(jīng)濟制裁。涉嫌犯罪的，則直接移交皇家騎警處理。

成熟的自律監(jiān)管體系

加拿大各類市場中介組織都有自己的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會所形成的行業(yè)自律機制，對市場中介組織發(fā)揮著主要監(jiān)管作用。行業(yè)協(xié)會的規(guī)模、社會影響力、成熟度不同，其對市場中介組織監(jiān)管權(quán)力的來源也不同。部分協(xié)會的監(jiān)管權(quán)來源于聯(lián)邦政府或者省政府法令的特別授權(quán)，另一部分協(xié)會的監(jiān)管權(quán)則主要來源于會員授權(quán)。政府不頒布專門法令，市場中介組織根據(jù)行業(yè)發(fā)展的需要，自發(fā)設(shè)立行業(yè)協(xié)會，協(xié)會在章程中自行規(guī)定其監(jiān)管職能。

遵守職業(yè)操守是加拿大市場中介組織從業(yè)人員的一項基本義務(wù)。為了確保會員遵守職業(yè)操守、維護行業(yè)聲譽，行業(yè)協(xié)會一般會制定相關(guān)的職業(yè)操守準(zhǔn)則，并進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。行業(yè)協(xié)會還強制要求所有會員購買行為缺失保險。如果有會員因執(zhí)業(yè)疏失造成損失，由保險公司承擔(dān)保險責(zé)任。

行業(yè)協(xié)會普遍建立了比較健全的內(nèi)部管理制度，在人事管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、重大業(yè)務(wù)活動等重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都進行有效的制約和監(jiān)督。在權(quán)力運行上，行業(yè)協(xié)會實行陽光財務(wù)。如加拿大全國地產(chǎn)估價師協(xié)會向全社會公開其財務(wù)，明確列出財務(wù)收入和支出、數(shù)額和比例等各項財會項目，并向社會公開其會費、申請及注冊項目費用、專業(yè)發(fā)展費用等單列項目不許挪用的規(guī)定和執(zhí)行情況，每年接受會計師事務(wù)所對其進行一次外部審計。

為確保行業(yè)協(xié)會切實履行監(jiān)管職能、維護民眾利益，加拿大行業(yè)協(xié)會還引入政府指定的非本行業(yè)的民眾代表，賦予他們否決決策的權(quán)力。以不列顛哥倫比亞省特許會計師協(xié)會為例，在協(xié)會的專業(yè)行為調(diào)查委員會中，有來自政府指定的三名非本行業(yè)民眾代表。任何一項決策，只要這三名民眾代表中有兩名代表不同意，決策便不能通過。

給我們的啟示

啟示一：加強法規(guī)制度建設(shè)，依法監(jiān)管中介組織。我國在中介組織發(fā)展過程中，先后制定了一些與中介組織相關(guān)的專門性法律法規(guī)，但是，總體上來說，法律體系還不完備，法規(guī)制度還不完善，這是政府監(jiān)管不到位的重要原因。因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺《中華人民共和國社會中介組織法》，把法規(guī)制度建設(shè)作為完善中介組織的中心環(huán)節(jié)，加快有關(guān)法規(guī)體系建設(shè)，實現(xiàn)市場中介組織組建、運營、管理的法制化。

同時，要建立合理有效的舉報投訴機制，對違法組織或當(dāng)事人，依法進行嚴(yán)肅處罰。一是健全備案制度，解決監(jiān)管缺位問題；二是實行行政問責(zé)，解決監(jiān)管不力問題；三是督促行業(yè)自律，解決無序競爭問題。把政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，健全監(jiān)督管理機制，為政府部門依法監(jiān)管、中介組織依法執(zhí)業(yè)提供法制保證。如國家的上位法一時難以出臺，可授權(quán)各省市人大或政府先制定地方性法規(guī)，進行先行先試，以地方政府法令的形式，頒布《中介組織管理辦法》，一方面，明確中介組織的性質(zhì)地位、權(quán)利義務(wù)、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、準(zhǔn)入退出等；另一方面，明確政府部門的監(jiān)管體制、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方式、權(quán)限范圍等，規(guī)范政府對中介組織的監(jiān)管。主管部門負(fù)責(zé)制定規(guī)范中介組織市場準(zhǔn)入、交易規(guī)則、收費標(biāo)準(zhǔn)、司法鑒定等行業(yè)性配套制度，規(guī)范行業(yè)監(jiān)管，待時機成熟時再上升至國家立法。

啟示二：推動自身改革，促進中介組織規(guī)范健康發(fā)展。我國行業(yè)協(xié)會是社會主義初級階段的新生事物，它是伴隨著改革不斷深入、市場經(jīng)濟體制建立、政府職能轉(zhuǎn)變起始的，總體上處于起步階段。部分會員是當(dāng)年即將退休的企事業(yè)、行政單位的領(lǐng)導(dǎo)或公職人員，他們?yōu)榱酥С謾C構(gòu)改革被分流到學(xué)會、協(xié)會等一些中介組織任職。故目前一些學(xué)會、協(xié)會仍以政府“二部門”的身份存在，行政化傾向比較明顯，濫用主管單位的行政管理職能和壟斷地位謀取不正當(dāng)利益時有發(fā)生。因此，必須推動行業(yè)協(xié)會改革，解決行政化傾向過于明顯的問題，著重加強官辦、半官辦社會中介組織“脫鉤改制”工作的推進，健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，完善自我管理能力，使社會中介組織與原有掛靠單位在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)、名稱等方面徹底脫鉤，真正實現(xiàn)政社分開。

啟示三：激活內(nèi)在動力，促進中介組織監(jiān)管與自律。我國對市場中介組織的管理主要還是依靠行政監(jiān)管，雖然行業(yè)協(xié)會在教育培訓(xùn)、制定執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和提供會員服務(wù)等方面發(fā)揮了一定作用，但一般不享有資質(zhì)審批權(quán)和資質(zhì)限制權(quán)等，在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性有限，其自律管理的作用還沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。加入WTO之后，隨著外資社會中介組織逐漸進入，我國社會中介組織面臨著更加激烈的競爭，加快社會中介組織培育和發(fā)展已迫在眉睫，這不僅要求加強政府立法監(jiān)管，也要求社會中介組織加強行業(yè)監(jiān)管與自律，進一步提高社會中介組織自我發(fā)展能力。

筆者認(rèn)為可以從以下幾方面入手：一是加強自我監(jiān)督約束機制，制定并實施行業(yè)道德規(guī)范、員工行為準(zhǔn)則、收費標(biāo)準(zhǔn)、處罰條例、損害賠償制度等，規(guī)范社會中介組織日常行為；二是完善激勵機制，實行績效工資制度、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理，使員工工資、晉升與工作成績掛鉤；三是健全員工培訓(xùn)機制，利用內(nèi)部培訓(xùn)、舉辦專家知識講座、選拔優(yōu)秀人才到高等院校進修、委派職員到企業(yè)或政府實習(xí)等多種方式加強員工培訓(xùn)，提高其知識水平和管理技術(shù)；四是規(guī)范人才流動機制，對員工進、出嚴(yán)格把關(guān)，積極引進優(yōu)秀人才，對不合格冗員進行裁減。

啟示四：加快誠信體系建設(shè)，充分發(fā)揮社會誠信的總體監(jiān)督力。我國至今還沒有一個較為完整的社會誠信制度體系，一些市場中介組織在某地區(qū)受到執(zhí)業(yè)限制后，照樣在其他地區(qū)執(zhí)業(yè)。有的市場中介組織被清出市場后，法定代表人改頭換面又重新注冊另一個中介組織，甚至一些不法之徒利用我國目前社會誠信制度還不完善的空間，假借學(xué)會、協(xié)會名義，行坑蒙拐騙之實。如果這種情況不改變，市場中介組織的監(jiān)管缺乏社會誠信體系作為其堅實基礎(chǔ)，我們就難以對市場中介組織從業(yè)人員真正實施切實有效的監(jiān)督管理。因此，要切實加強和重視社會誠信體系建設(shè)，最大化發(fā)揮社會誠信總體監(jiān)督力。