對“普九”化債過程中職務犯罪的調研與思考

顧家龍 肖輝 周勤國

一、“普九”化債中職務犯罪的特點

襄陽市下轄南漳、保康、谷城三縣，棗陽、宜城、老河口三市，襄州、襄城、樊城三個城區，另外還有國家級的高新技術開發區。隨著農村稅費改革基本完成，過去多年長期積累的農村“普九”債務成為農村中小學和縣鄉政府的沉重包袱，直接影響到農村義務教育經費保障機制的正常運行。近年來，該市各級政府一直著力“普九”債務化解工作，2005年市政府采取“以獎代補”的方式，化解“普九”債務1300多萬元。2007年，國務院辦公廳轉發了《國務院農村綜合改革工作小組關于開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作意見的通知》（國辦發[2007]70號），湖北省為第一批試點省，文件規定從2007年12月起，用2年時間，基本完成“普九”債務化解工作，同時建立起制止發生新的農村義務教育債務的穩定機制。

伴隨“普九”化債工作的進行，由襄陽市人民檢察院精心組織部署的查處教育系統“普九”債務化解職務犯罪專項行動也在全域展開。截至目前，已立案查處涉嫌職務犯罪的案件14件14人，案涉保康、谷城、宜城、襄城4個縣（市）區。通過案件分析，此類案件有如下六個方面的特點。

1.犯罪主體集中。由于教育系統教師多，管理人員少，而人、財、物的管理權又多集中在管理層，因而管理人員是教育系統內職務犯罪的“高危”群體。在所辦的案件中，學校校長5人、副校長3人、總務主任1人、出納2人、會計3人。他們年齡最輕的36歲，最長者56歲，文化程度均為大專以上，其中碩士研究生1人，本科7人，且大都為中共黨員。

2.共同犯罪居多。在查處的案件中，有4件4人涉嫌共同犯罪。犯罪嫌疑人與利益相關人相互勾結，共建攻守同盟。一是學校主要領導之間相互串通，事先商量并達成一致意見；二是學校領導同有關人員、行賄人員等學校外部人員相互勾結，共同謀劃。例如襄城區院在辦理歐廟鎮康田小學代某、張某貪污“普九”化債款一案中，辦案人員通過審查，發現該校申報的債權人只有學校校長代某和財務人員張某兩人，通過分析債權人的身份，認為其中可能存在虛報債務嫌疑。因為“普九”化債有較為嚴格的審定程序，若要虛報就必須偽造相應的賬冊和憑證，故辦案人員重點圍繞反映債務的賬冊、記賬憑證的真實性進行審查。財務人員張某解釋學校欠其和校長的債務是因為替學校墊付工程老板杜某維修校舍的工程款，在審查杜某領取工程款的領條時，發現該領條上的筆跡系張某本人的筆跡，同時涉及該筆支出的賬頁有添加改動的痕跡，及時找到杜某核實了該領條系偽造，從而迫使張某交代了其伙同校長代某偽造個人債權，采取虛增債務的方式騙取國家專項資金5.18萬元予以私分的犯罪事實。

3.賄賂犯罪突出。在查處的案件中，有6件6人涉嫌受賄犯罪，涉案金額達32萬余元。例如，2012年3月，保康檢察機關在對該縣農村中小學“普九”債務進行核查時，發現兩峪鄉中心學校校長晏某和該校總務主任兼主管會計宋某，有共同貪污、受賄的重大嫌疑，遂立案偵查。經偵查表明，自2009年到2012年，晏某、宋某二人相互勾結，利用職務上的便利，在“普九”化債中弄虛作假，貪污公款；在學校工程建設方面，為他人謀利益，收受現金。其中，晏某參與貪污四次，共計2萬余元，個人實得1萬余元，受賄八次，共計2萬余元；宋某參與貪污四次，共計兩萬余元，個人實得1萬余元，受賄四次，共計1萬元。案發后晏某、宋某兩人所得贓款9萬余元已全部追繳并上繳國庫。

4.手段較為隱蔽。檢察機關辦案發現，在“普九”化債中，犯罪嫌疑人往往將通過虛列工程合同或工程項目，增加應付款等隱蔽方式套取的資金上財務賬，或擱置賬外，脫離管控，使賬面上“天衣無縫”。與此同時，“借條”成為貪污賄賂的重要隱蔽手段之一。如，保康縣歇馬鎮中心學校校長余某在與建筑工程商龔某共同虛列套取“普九”化債專項資金的過程中，通過龔某將資金套出，而龔某沒有將套取的10萬元交給學校，只是在給學校會計打了一張“借條”后，用于自己從事的經營活動中。再如，2009年2月18日，時任宜城市流水鎮謳樂初級中學出納的犯罪嫌疑人朱某，將該校依其名義申報的學生宿舍樓改造“普九”化解債務款約1.5萬元占為己有，用于考駕駛證、買田及其他個人消費。

5.案情錯綜復雜。這批職務犯罪案件，顯示出三個明顯的特點：一是貪污犯罪與受賄犯罪并存，其中以受賄犯罪占多。二是犯罪人員相互勾結，一方面學校內部人員尤其是管理層往往存在事先密謀、串通的情況，另一方面學校內部人員與外部人員相互勾結，即同債權人密切聯系，共同謀劃，通過給債權人一定好處，虛設合同套取現金，債權人實際未領到錢，卻仍給學校打收條，雙方達成攻守同盟，增加了辦案難度。三是所辦案件主要發生在學校工程建設、爭取國家專項資金領域，犯罪嫌疑人作案時間長，貪污受賄次數頻繁，但單筆作案數額不大，少則500元，至多1萬元，犯罪總金額也相對不大，沒有超過10萬元以上的案件。

6.社會影響惡劣。調查表明，近年來，教育系統職務犯罪不僅案發頻繁，且呈現高發趨勢，就整個襄陽市看，有三個明顯特征。一是農村發案高于城區發案。襄州、樊城、襄城三個城區，只有襄城發案一件。二是經濟欠發達地區高于經濟發達地區。棗陽、宜城、老河口三個縣級市在襄陽市屬于經濟相對發達地區，只有宜城發案兩件。三是貧困山區農村高于一般農村和城區。保康、谷城、南漳三縣俱屬國家級貧困山區縣，也是全國秦巴山區扶貧開發重點縣份，恰恰也是“普九”職務犯罪的“高發”縣。在查處的案件中，半數以上集中在保康、谷城。所有這些涉及“普九”化債職務犯罪案件的發生，其社會危害之大、影響之惡劣顯而易見。其一，因職務犯罪而“犧牲”了一批干部，這些人員或因貪污、受賄而涉法，或因違規違紀而受到黨紀政紀處理，不僅直接玷污了教育、學校這塊圣潔“凈土”和教師教書育人、為人師表的崇高社會形象，也對廣大青少年學生的健康成長產生了嚴重的負面影響。其二，因債權人的合法權益得不到有效保障，即誘發了上訪，甚至越級上訪等現象的發生，嚴重影響了農村社會的穩定與和諧發展。其三，職務犯罪還嚴重破壞了黨和政府惠農政策的實施，造成了政府公信力在農民群體中的下降，使得干群關系緊張，社會矛盾激化，為推動科學發展、跨越式發展，加快全面建成小康社會進程埋下了隱患。

二、“普九”化債中職務犯罪產生的主要原因

1.思想教育缺位。一方面，當前，各中小學都面臨巨大的升學壓力，不少學校只片面地重視對教師業務能力的培訓和教學質量的提升，而相對忽視了對教師尤其是學校管理層的思想政治教育。另一方面，隨著社會經濟快速發展，教職人員收入增長速度不及許多行業，收入分配差異凸現，直接刺激了部分教職人員。在這樣的時代背景下，加之社會上拜金主義、享樂主義、極端個人主義等腐朽思想的侵蝕，致使少數教職員工尤其是學校管理層，逐漸喪失了抗腐防變的能力，經受不住物質利益誘惑，最終走向犯罪道路。

2.利益驅動影響。目前，國家對教育領域的重視程度高，投資力度大，學校各項建設如火如荼，因此，一些人將目光投向了書聲瑯瑯的校園。在學校里承包一些工程，基本上都是穩賺不賠的生意，有的甚至是“暴利”，如某中學教學樓層面防水工程，工程造價大約九萬元，而成本卻只有四萬元。于是一些建筑工頭在巨大利益的驅使下，往往采用賄賂手段來保證其能夠順利獲得工程項目的承建資格。部分學校領導在管理學校的過程中與他們多次、長期的接觸后，放松了戒備，將利用職權收受賄賂為自己撈取好處的行為看成了一種“合法”慣例、一種“應當”行為，進而物質抑制了黨性，“金錢”激活了貪欲。

3.市場競爭機制缺失。雖然改革開放進行了三十多年，但是我國市場經濟制度仍然不健全，公平有序的市場競爭機制尚未形成。各教育部門、單位在參與經濟活動中，遵循市場競爭機制的意識缺失，認為公開招投標的方式不夠便捷，仍以照顧關系為主，在商談簽訂基建工程及采購電教設備等類合同的過程中，喜好幕后操作，存在僥幸心理。導致了商家敢于明目張膽地采取感謝費、勞務費、回扣等手段，拉攏誘惑管理層，不僅嚴重違背了公開、公平、公正和有序競爭的市場經濟參與原則，而且也誘發了職務犯罪。

4.權力過于集中。一方面，學校管理層，特別是“一把手”對人、財、物的管理決策權力較大，成為不法者重金賄賂的對象；另一方面，在學校內部財務管理混亂，工作流程簡單，校務不公開，管理不到位，財務不受監管，作案后不易被發現，使少數犯罪分子有空可鉆。如某鄉中心學校校長年底要去“走動”一下，需要1萬元，校總務主任接到指示后便心照不宣地先將現金準備好，然后聯系分校小學以撥付工程款名義將賬做平。特別是在鄉鎮基層學校的人事管理方面，“一把手”在提拔用人時往往看該人是否聽自己的話，是否按自己的意志辦事，而不是按照規范的人事考核標準程序定升降，下屬也是看“一把手”的臉色辦事，從而導致少數學校領導的權力極度膨脹，一手遮天，目無法紀，最終成為犯罪嫌疑人落入“法網”。

5.監督制約乏力。一是民主機制不健全，對于涉及學校建設管理和師生利益的重大事項，往往校長、副校長、總務主任、會計和出納幾人商量后便做出決定，教職人員只有服從權，沒有參與權。二是信息公開工作落實不到位，黨務公開、政務公開、校務公開、財務公開等重要信息工作只有計劃沒有實施，只有制度沒有記錄，群眾的知情權得不到有效保障。三是交流輪崗制度不完善，比如某縣地處山區，部分中小學校地處偏遠，交通不便，條件艱苦，人員流動性小，很多人不愿到偏遠艱苦的地方任職，這使得部分中小學校的領導班子成員長期穩定，形成了封閉的利益“小團體”，一人得利，他人有份，學校逐漸變成了少數人的“銀行”，內部監督成為了“紙上談兵”。四是外部監督不力，即上級教育部門、審計部門、紀檢部門等相關部門的監督鞭長莫及，使得對學校領導的權力約束形成“真空”。如在“普九”化債過程中，某市財政部門和教育部門，要求各學校多虛報債務以爭取資金緩解各學校的經費緊張問題，審計部門則一路綠燈放行，從而讓少數不法分子有了可趁之機。

三、對“普九”化債中預防職務犯罪的對策建議

襄陽市“普九”化債工作已圓滿結束。在這樣的基礎上，結合檢察機關辦案后的反思，當前和今后一個時期，我們認為，可采取如下對策建議，來預防相關系統領域的職務犯罪。

1.加強思想政治教育，建設一支高素質的教師隊伍。要進一步加強學校特別是領導班子、黨員干部和廣大教師職工的核心價值觀教育、職業道德教育、黨風廉政教育和法制教育。通過教育，引導全體教師職工更加堅定政治立場，確立先進理想信仰，不斷增強大局意識、廉政意識、法制意識，牢固樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，促進黨員干部率先垂范，廉潔自律，將“以廉為榮、以貪為恥”的思想理念轉化為個人行為的自覺實踐。努力創建一支立場堅定、管理規范、素養高尚、紀律嚴明、敬業奉獻的教職隊伍。通過營造風清氣正的校園環境，維護教育系統良好的社會聲譽。

2.加強內控制度建設，規避財務管理關口環節的腐敗風險。要緊密結合《教育法》、《會計法》、《中小學財務制度》等法律法規和規章制度的貫徹實施，進一步深化和規范學校財務管理。一是堅持農村中小學財務統一集中核算制度，實行“校賬局管”，同時嚴格執行“收支兩條線”，以從教育內部源頭、最大限度地減少違紀違規問題和腐敗問題的發生概率。二是不斷完善教育規劃和財政投資的績效評估機制，大力提高教育資源存量和增量配置的效率，以避免對有限的教育資源造成浪費。三是突出學校內部控制制度建設的重點：實行會計、出納崗位分設，賬、錢分管；實行財務內部聯簽制度；實行重大經濟支出的集體決定和公示制度，以增加財務管理透明度。四是加大財務監管力度，各項財務管理制度一旦建立健全，不能形同虛設，要堅持制度落實到位，常態性檢查監管到位，發現問題督促整改到位，切實做到事前監督防患于未然，事中監督防止錯弊，事后監督查漏補缺。通過堵塞財務管理漏洞，竭力將“錢”上的腐敗風險扼死于襁褓和搖籃。

3.健全完善外部監督制約機制，形成整體聯動的社會大預防格局。預防教育領域職務犯罪是一項系統工程。如果僅靠教育部門自身力量很難奏效，必須創新思維，借助外力，爭取社會各方面的監督支持。要建立完善由檢察機關牽頭，吸納教育、紀檢、審計、財政、公安、法院、司法、宣傳等各部門參與的預防學校職務犯罪聯席會議制度，明確相關部門職責，確定一定時期內的工作重點，共商預防職務犯罪對策，發現隱患，限期整改。教育部門要與新聞媒體密切配合，加強預防教育領域職務犯罪工作的宣傳，營造良好的社會預防氛圍。檢察機關要利用查辦的典型案件，采取法制進校園、定期舉辦法律講座、制發檢察建議、設立宣傳專欄等多種群眾喜聞樂見、易于接受的形式，以案釋法，由法及理，不斷增強教職人員抵御腐朽思想侵蝕的能力，切實做到廉潔奉公、依法辦事。與此同時，紀檢監察、財政、審計、政法等部門應主動介入并加大協調力度，對涉及教育領域的違法違規行為，發揮各自職能優勢，綜合運用經濟、行政及法律等多種手段，多管齊下，嚴肅查處。通過聯動共振，齊抓共管，形成預防合力，構筑防腐壁壘。

4.強化權力運行監督，防止公權私用和權力濫用。一是完善人事管理制度，慎重選用教育領導崗位人員，從政治素質、法律水平、工作能力諸方面嚴格要求，做到德才并重，以德為先，嚴把干部質量關，降低教育行政管理過程中重要崗位和重要環節的腐敗風險。二是完善領導崗位輪崗易職制度，加強各個學校間主要領導和班子成員的調動交流，避免領導班子成員長期固定不變，杜絕拉幫結派的“小團體”現象發生，增強學校活力，減少職務犯罪發生的誘因。三是健全議事決策制度，對于較大的項目工程和涉及師生切身利益的事項，應由學校領導班子與教師代表共同商議決定，防止少數人利用職權謀取不正當利益。四是在校務管理上，統一建立政務校務公開制度，充分貫徹民主集中制，自覺接受群眾的監督。五是推行黨風廉政和預防職務犯罪目標責任考核，建立學校領導廉政檔案，開展廉政雙向承諾，確保預防職務犯罪工作的規范有效。

5.積極探索制止發生新債機制，鏟除職務犯罪的滋生土壤。實踐證明，“普九”債務產生的核心原因是經費不足，而亂收費恰恰是產生職務犯罪的直接誘因。自2008年開始，湖北省物價廳、財政廳、教育廳聯合發文，明確規定農村中小學不再收取任何費用。從這個角度講，當經過“普九”化債解決舊債務之后，積極探索制止發生新債的機制、路徑和辦法，就顯得尤為重要。有鑒于此，我們認為，為全面控制農村義務教育新增債務，縣級政府應制定出臺《制止農村義務教育階段中小學新債管理辦法》，將制止農村義務教育新債納入制度化管理軌道。一是扎實推進農村義務教育經費保障機制改革。將農村義務教育全額納入財政保障范圍，對涉及農村義務教育的建設項目，由縣級政府通盤考慮，量力而行、統籌安排，用財政性資金解決，不留缺口。二是規范學校建設管理。對農村義務教育項目建設、資金來源、項目申報、責任追究等予以明確界定，凡發生新債的鄉鎮和學校，嚴格追究鄉鎮黨政主要負責人及校長的責任，在新債務沒有化解前，鄉鎮黨政“一把手”和校長不得提拔重用，不得異地任職，甚至撤銷領導職務。三是切實加強學校各項預算支出管理。對超標準、超預算和沒有資金保障的建設項目與投資不予批準，嚴格控制學校公用經費支出，嚴禁將教育經費挪作他用，嚴禁超標準發放教職工津貼。通過以上舉措的落實，阻斷職務犯罪的生存空間，從根本上做到預防。