城管人員執法犯罪的預防對策

曾慶綱 王爽爽

一、城管執法人員職務犯罪的特點

2012年3月以來，奉化市人民檢察院從小產權房等違章違法建筑物著手，依法查處了一批受賄窩案。分析這幾起發生在城管系統內的受賄案，呈現出以下特點：

1.作案具有一定的規律性。

城管執法人員違紀違法的行為呈現一定的規律性，首先都是在執法過程中發現了違章違法行為，緊接著執法人員以違章違法事實為借口索要財物，或者當事人為避免被查處積極主動地向執法人員行賄，事后執法人員就會故意放水或者不予查處。

2.集體腐敗現象明顯窩案現象突出。

從調查中發現，上至城管局的局長，中至科長、隊長，下到一些臨聘執法人員都不能幸免。

3.受賄手段呈現多樣化。

在調查中發現，除了傳統的“一對一”送錢、送物等行賄手段外，還以先送小產權房后轉賣給予差價行賄，或者入干股分紅等多樣化的手段來達到行賄受賄的目的。

4.造成的社會影響極其惡劣。

作為直接面對老百姓的基礎政府管理人員，城管執法人員的行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價。現階段呈現出來的城管系統腐敗現象滋生的現狀，不僅損害了政府形象，而且嚴重威脅社會穩定，也使城管執法面臨著失效的困境。

二、城管執法人員職務犯罪的主要原因

1.城管執法部門管理不嚴、監督機制不完善，是造成城管執法人員職務犯罪的客觀原因。

城管執法機構內部管理體制不健全，有些部門和執法人員權限和責任不明確、不具體。沒有嚴格執行行政執法的審查審批制度，使個別執法人員權力過大或者越權執法；沒有堅持行政處罰決定的集體討論制度，使一些領導權力過于集中，以權代法；沒有嚴格執行執法管理制度，財產管理混亂，罰沒收入收支不明，導致一些不法分子私吞、截留、挪用罰沒款物；沒有一套完整的行政執法監督制約機制，對執法活動沒有實行跟蹤監督，使一些不法分子有機可乘。

2.市場經濟固有的缺陷，是城管執法人員職務犯罪的社會原因。

首先，高度集權的傳統經濟管理體制在向市場經濟轉變過程中，由于新機制不完善，某些改革措施未跟上，使國家利益、集體利益、個人利益發生沖突，促使一些執法人員利用手中權力，為自己牟私利。其次，多元化的經濟成分為行政執法人員職務犯罪提供了條件。多種利益主體在同一市場活動，有的為追求各自的私利而不擇手段拉攏、腐蝕執法人員，此時權力可以變成金錢，誘使一些執法人員不惜鋌而走險。再次，多種分配方式的差距和低薪也是城管執法人員職務犯罪的誘因。多種分配方式的收入差距導致一部分人先富起來，同時也產生了社會分配不公的現象，作為國家公職人員的城管執法人員收入增長遠低于其他人員。這樣，一方面是經濟效益為上的社會現象，一方面是掌權者、管理者的貧困。在巨大物質利益反差的刺激和誘惑下，一些意志不堅定者便陷入了權錢交易的漩渦。

3.法律賦予城管執法者“自由裁量權”過大，是造成城管執法人員職務犯罪的客觀條件。

由于行政法律法規內容籠統、不具體，甚至出臺緩慢、滯后、不配套，特別是行政執法程序規定不明確、不具體，行政執法程序可操作性差，造成賦予城管執法人員的“自由裁量權”過大，特別是法律法規規定行政處罰的比例或幅度過大，使一些執法人員利用“自由裁量權”而謀取私利，同時又有職務光環的掩護。一些受罰者也會千方百計拉攏、腐蝕執法人員，企圖減輕或免除處罰。

三、城管執法人員職務犯罪的預防對策

為從源頭上防止權力的不當運用，把預防關口前移，有效預防城管執法人員職務犯罪，應做到“四個到位”，即權力分解到位、權力制約到位、權力監督到位、懲防結合到位。

1.權力分解到位，避免權力過分集中。

合理和適當的分解權力，把監管的關口前移，可以有效地起到事前防范的作用。一是規范城管執法審批程序。審批權是權力行使的重要環節，審批結果將產生利益差別，有的單位和個人就會追求并想得到這個利益，這就成為某些人利用審批權謀取私利的條件。因此，規范城管執法審批程序，改個別人審批為多人審批，其作用是增大企圖從非正當渠道獲取利益人員的作案（如行賄）成本，加大審批人的作案風險，致使客觀上增加權錢交易的難度，從而可以有效切斷得益人與審批人的利益聯系，防止以權謀私。二是規范城管執法審批權限。領導審批權力太大，實際是領導獨裁的表現，也是權力失控的表現，容易為職務犯罪提供條件，因此有必要通過對城管執法審批權力的限定，鏟除滋生腐敗的土壤。三是明確職責分工。對城管部門領導班子成員及中層干部進行分工明確職責，不僅有利于各項工作的開展，更有利于本單位人、財、物管理權力的分解，預防權力過分集中在個別人身上，從源頭上遏制腐敗的產生。明確規定分工不分家、分權不攬權、分職不越職，有效預防領導班子及成員獨斷專行、各自為政的情況發生。

2.權力制約到位，防范濫用權力。

權力在行使過程中，需受到相應的制約。在橫向上，一個部門權力的行使，要受到其他部門的制約；在縱向上，權力的行使須經過若干個步驟和環節。根據這一思路，在權力分解的基礎上，對容易發生濫用職權、權錢交易的部門要建立相應的制約機制。一是設立城管執法議事協調機構。在一定范圍內，干部和部門的權力行使，要以該機構的集體意見為依據，權力行使要受到它的制約。二是嚴格執行查處分離、罰繳分離制度。在執法過程中，貫穿以權制權、切斷工作人員與被處罰單位和人員利益聯系的原則，預防徇私舞弊、濫用職權的情況發生。三是實行干部輪崗制。干部在同一崗位工作時間過長，容易形成個人勢力范圍和關系網絡，甚至形成小宗派，與身邊人員和社會人員串通一氣，搞上有政策下有對策，導致干部權力的惡性膨脹和失控。對此，對干部實行輪崗制，是預防干部權力失控的重要制約措施。

3.權力監督到位，確保正確行使權力。

權力失去監督必然導致腐敗。放松對權力行使的監督，在一定程度上是縱容違紀違法的發生。因此，城管執法權行使到哪里，監督就實行到哪里，是防止腐敗、保護干部的重要手段。一是接受群眾監督。城管執法權行使是否合法、正確，是否公平、公正，需要接受群眾的檢驗和評價，要將領導和工作人員的權力置于群眾的監督之下。二是實行內部監督。從單位內部建立健全監督機制，對相關執法人員是否按制度和程序規定行使權力實行全過程監督，落實民主集中制，通過召開黨內民主生活會和開展民主評議活動，運用批評和自我批評的方式，增強領導班子及工作人員的廉潔自律意識，自覺接受黨內外的監督。設立專門監督機構，規范行政執法行為，保證執法行為的合法、公正、公開，預防違法行政行為的發生。建立行政過錯追究制度，對各級領導干部和工作人員在行使職權時，由于故意和過失，執法行為違法或不當，使他人合法權益受到損害，給單位造成不良影響或給國家造成損失的，根據情節輕重，對責任人追究行政過錯責任，通過監督機制的約束和管理，有效預防濫用職權、違法行政。

4.懲防結合到位，建立預防長效機制。

一是嚴懲城管執法人員職務犯罪，構筑法律威懾防線。對城管執法人員職務犯罪案件要從嚴查處，有罪必究，無論職位高低，只要構成犯罪就要嚴格依照法律追究刑事責任，不能姑息遷就，堅決杜絕以黨紀處分代替刑罰的現象，防止職務犯罪分子逍遙法外，以嚴明的法紀遏制職務犯罪的蔓延發展，通過打擊使一些犯罪分子產生畏懼，構筑法律威懾防線。在加大打擊力度的同時，城管部門必須充分認識預防工作的重要性，樹立預防意識，建立預防網絡，只有這樣才能實現“懲防并舉、標本兼治”的工作目標，達到有效減少和預防執法部門職務犯罪發生的效果。二是加強職業道德教育，提高執法隊伍素質。城管執法人員的職業道德和法制觀念是依法行政的基礎。城管執法隊伍龐雜，執法任務繁重，法律政策性強，執法機關要樹立公正廉潔的形象，使其執法行為高效廉潔，必須提高執法人員的素質。只有從思想教育入手，在辦案的同時堅持抓犯罪預防工作，通過上法制課、參觀警示教育基地等各種警示教育活動，增強執法人員的責任感，提升正氣。同時通過組織城管執法人員進行政治學習和業務學習，以提高他們的業務素質，按照“依法行政，加強監管，提供服務”的要求去做，促使行政執法機制正常運轉，形成良性的執法人文環境。三是加強組織領導，建立共同預防職務犯罪的工作機制。為預防和打擊職務犯罪行為，城管執法部門應加強預防職務犯罪工作，及時與檢察機關加強聯系，制定共同預防職務犯罪聯系協調制度，成立預防領導小組，同時設立聯絡員負責聯系協調工作，建立信息交流和情況通報制度。通過召開座談會、撰寫調研報告等形式，對當前本單位、本行業存在的職務犯罪的特點、趨向進行深入的調查研究，使預防職務犯罪工作真正落到實處，收到實效。