淺析農業環境政策和生態建設的協調發展

劉艷麗

（鄭州輕工業學院經管學院 河南 鄭州 450002）

將農業的生產和環境保護緊密結合起來所實施的政策稱為農業環境政策，此政策的實施除了為保持一個比較理想的生態環境之外，更加重要的是希望在自然資源和農業生產活動之間建立一種能夠永續平衡使用的關系。而生態建設主要是指對受人為活動干擾和破壞的生態系統進行生態恢復和重建，其主要是根據生態學原理進行的人工設計，在生態建設的過程中，能夠充分利用現代科學技術，最大化運用生態系統的自然規律，促使自然和人工能夠達到的高效和諧的結合，從而能夠實現環境、經濟和社會效益的統一。

在社會經濟發展初期，隨著經濟的增長，環境會變差，等經濟增長達到一定程度的時候，環境的進一步變差將會反過來制約經濟的增長，甚至會促進經濟的下降，從另一個層面來講，隨著社會經濟增長的加速，人們收入水平也會得到逐步提高，從而也會引導人類更加傾向于生活水平質量的提高，現實中的表現則為人類更加傾向于健康物品的消費。同時，從環境質量和經濟增長的關系曲線來看，當環境質量比較差時，會制約經濟的增長，反之，當環境問題得到解決，環境質量得到提高時，經濟會得到增長，并且隨著環境問題的進一步解決，環境質量會進一步變好，經濟反而會因環境的影響而加快發展速度。故而，在理論上應該存在一種經濟發展模式，此經濟發展模式是不會以環境的巨大破壞為代價的，反而能夠在經濟增長和環境保護之間建立一種相互協調、促進的關系，兩者相互促進的關鍵點即為政府的政策，良好的、遵循自然客觀規律的政府政策不僅僅能夠實現經濟的增長，同時也能夠促進生態建設。

一般來說，政府實施的農業政策主要是為了促進農產品產品增長以及農民收入水平提高，而政府的生態建設則主要是約束人們在使用自然資源、向自然界要收入的過程中同時能夠保護自然資源。因此，農業政策目標和生態建設的目標兩者之間可能是一致的，也可能會出現沖突，同時兩者也隨著形勢的變化而變化。因此，如果在制定農業環境政策時能夠充分考慮生態建設，同樣在進行相關生態建設時也必須考慮生態建設對農業的影響，可以使農業政策和生態建設相互促進、協調發展。為實現此雙重目標，政策制定應該考慮以下幾個方面。

一、管理模式的改變

最好的模式是建立綜合性機構專門負責政府政策和實施部門之間的協調。通過此機構，要求各部門在實施各種經濟政策時能夠考慮到環境改善問題，同樣，各部門在制定各種環境政策時能夠考慮到此政策對其他社會發展不利的影響，尤其重點應該加強縣級等最和現實掛鉤部門的權限問題，促進其將現況真實信息向上一級部門匯報，從而推動上級部門制定出最能反映現實的政策。

在我國，環保組在1976年首次成立，專門負責和農業環境保護相關的工作。隨后經過幾次變化，在1985年成立了農業部環境保護委員會，辦公室設在環保能源司，并且在此委員會由部領導任主任，部內各司局分別任各負責同志，形成了有關司局分工負責和環保能源司歸口管理的體制，從而極大地加強了農業環境保護工作的統一組織與協調。并且，在國務院1998年進行的機構整體改革中，由國家環保總局專門負責農業環保相關工作，農業部則專門負責農業相關政策問題。《中國21世紀議程》、《國務院關于環境保護若干問題的決定》也明確強調了要建立有利于可持續發展的綜合決策機制，強調國務院相關部門在制定政策時不僅僅要考慮經濟發展，同時也要考慮到對環境的影響，但此觀點目前仍處于指導方針方面，在相關政府政策中并沒有明確這些原則具體實施的制度以及程序等，因此，此模式在我國仍需進一步的發展和完善。

二、規范政府政策的制定

一般來說，政策的形成是由幾個相互關聯的部門共同形成并加以約束的，因此，政府制定政策時應該考慮到各個部門的目標，并且能夠在不同部門不同目標之間尋求共同的目標，從而能夠在各個部門之間達成共識。同時，為了保證政策在現實過程中能夠得到公眾的廣泛參與，應該在政府政策制定之前就在廣大公眾之間征集意見，最大化地減少社會民眾和政府的矛盾。另外，政府也應成立專門的機構對政策實施后所帶來的環境變化作出評估，看影響是積極的，還是相互促進的，或者是消極的，如果是積極的或相互促進的，看能不能推廣此政策，如果是消極的，看能不能采取環境保護的措施來加以改善。目前，在我國，只有進行大型的項目時才會考慮到環境問題，而一般的中小型項目很少會進行環境的考量，只是更加關注經濟效益的提高，具體來說，多數項目在衡量是否進行時僅進行短期財務目標的考慮，而極少關注到遠期的目標，包括環境影響及相關的人際關系等。從而在我國很多地級縣，為了促進經濟的發展，很多發達國家均不進行的和對環境有巨大影響的項目卻在廣泛進行等等。此外，地域不同，環境問題也是不同的，因此，要將環境建設和社會關系因地制宜進行。我國地域寬廣，各個地區生態環境和農產品的生產存在著巨大的差異，在一個地方取得重大成功的政策換個地方可能就不會成功，故而，首先要求執行的縣級機構實地提供真實的數據，其次也要求事后的政策以及環境評估能夠不論項目大小謹慎進行，從而更好地調整環境與社會經濟的關系。

三、政策工具的利用

從總體上看，促進農業、環境、生態協調發展的政策工具是由一系列相互關聯、相互作用的法律法規、方案、程序、措施等組成。準確地把握政府政策目標和政策工具之間的相互關系，有利于促進政策的制定和實施。具體的政策工具如表1所示。

表1 政策工具的基本分類

1、宣傳工具

人類在從事農業生產的過程中會遇到很多風險，所以，人們為了規避風險、減少不確定性、促進農產品生產和產量的提高會過多地使用諸多化學物品，但這些物品投放到環境中必然會對環境造成損害，因此，政府必須要采用適當的措施來約束或監督人們使用或減少使用這些物品。這些措施首先就體現在宣傳工具上，具體包括政府開宣講會，通過電視、報紙、廣播或現場等方式向農戶傳播過量使用化學物品對人們的損害，鼓勵使用更少污染的綠色肥料，從而增強農戶的環保意識；政府提供技術服務，幫助農戶解決在生產過程中遇到的諸多問題；政府提供各種和生產相關的信息，比如病蟲害信息以及預防辦法，土壤信息以及正確的農作方法等等。同時為了最大化促進農戶在進行農業生產的同時關注環保問題，政府應該在進行環保知識普及的基礎上，通過經濟手段來激勵農戶做出有利于環境保護的行為，從而最大化促進農業政策目標和生態環境目標的協調。

2、經濟激勵工具

經濟激勵工具主要是指政府所采取的促進農戶改變生產作業方式的各種經濟措施。凡是農戶從事的生產方式對環境無害的，甚至是有利的，那么農戶就可以從政府手中獲取適當獎勵，從而促進農戶采取有利于環境的生產方式，進而必然影響到生態環境。政府傳統上所采取的經濟激勵工具主要是在促進農戶提高農產品的產量方面，除此以外，我們同時還應考慮到這些工具的使用對環境的影響和保護問題，比如由政府適當承擔對農戶的保護性耕作所帶來的成本負擔，可以一定程度上避免土壤大量流失部分環境保護的費用，再比如對家禽糞尿儲存、處理提供補貼，對使用綠色肥料的農戶補貼等等，這些均有益于對農業生態環境的保護。

3、法律、法規強制性約束

法律、法規手段主要是指通過政府法律、法規方面的明確規定來約束農戶的一些生產行為。具體包括農戶使用的各種化肥和農藥標準，限制存在潛在污染的農業活動，禁止不良農業活動，禁止某些高度易侵蝕土壤的耕作活動、許可證的管理、農戶使用補貼所滿足的規定等等。

農業環境標準是環境法律體系的一個重要組成部分，農業環境標準主要包括產品標準、供應商標準和環境標準。在農業環境標準方面，我國已經初具規模，但一些具體的尤其是地方性的具體標準措施方面仍需逐步進行完善。

四、資金管理的強化

資金的多少及利用在很多情況下直接關系到結果，因此，在資金管理方面，首先，應該堅持“專人負專責”的原則，具體來講即誰對環境造成污染，誰承擔責任；誰獲取了生產或環境收益，誰承擔環境改善的支出；誰對此進行開發，誰承擔相應的風險以及環境保護的費用。其次，對環境保護所需要的資金來源也應該多樣化，不應該僅由政府來“買單”，而且也應該從社會、個人等多個渠道來籌集，這樣可以促進約束效果的最大化。

綜上所述，筆者認為，合適的農業政策目標應該是一個既包括農業經濟發展目標，也包括生態環境目標的目標體系。農業政策在具體的實施過程中，可以通過環境政策目標的實現同時也獲取農業政策目標的實現，兩者之間可以有效結合、相互促進、共同發展。農業政策目標和環境政策目標的一體化要求在制定相關農業政策和環境政策時能夠充分考慮到各個政策目標之間的相互關聯性，從而作出一定的妥協，實現多重目標的共同發展。因此，我們在制定各種政策的時候也要考慮到積極的和消極的各種環境因素，包括各種潛在的因素，最終制定出一體化的農業環境政策。

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