論構建中國特色的現代社會組織體制

□ 郭 祎

（成都行政學院， 四川 成都 610110）

黨的十八大報告圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，系統地提出了四個“加快形成”。在新時期，建立和完善中國特色社會主義現代社會組織體制意義重大， 不僅關系到中國特色社會主義社會管理體系作用的發揮， 而且影響著我國社會的健康有序發展以及現代化國家建設目標的實現。

一、宏觀層面：政治體制、社會體制和依法治國

社會組織體制及其形成問題， 不僅僅限于社會體制范疇。從宏觀層面看，當前的政治體制和依法治國進程與中國特色社會組織體制的構建也是密不可分的。政治體制及其改革成效關系到政府與社會關系的處理、黨的領導與政府負責關系的處理以及黨、政府、社會組織等之間權責的厘定； 依法治國進程關系到社會組織的法律地位、法治保障、權利義務、救濟渠道以及自治的法律界定等幾個重要方面。

⒈政治體制改革。鄧小平曾指出，不搞政治體制改革，經濟體制改革難于貫徹。黨委如何領導？應該只管大事，不能管小事。政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內容，首先是黨政要分開， 第二個是權力要下放， 第三個是精簡機構。［1］（p177）從今天社會發展形勢與社會管理任務來看，鄧小平提出的政治體制改革對當前的社會組織體制構建以及中國特色社會主義社會管理體系的形成意義重大。

⒉社會體制改革。 社會體制改革是和諧社會建設的重要內容和關鍵一環， 也是構建我國現代社會組織體制的重要保證。 社會體制改革的核心是正確處理政府與社會之間的關系， 社會力量及活力的釋放需要社會體制改革，即政府對社會還權、為社會松綁、向社會賦能。 從構建中國特色社會主義社會組織體制的目標出發， 理解與深化社會體制改革急需形成社會治理的思維。“治理標志著政府管理含義的變化， 指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。”［2］（p86）從現代治理理念出發，最為緊迫和重要的是要順應現代社會發展要求，盡快形成一套促進以社會組織為主體的社會力量發育、發展的機制，以期彌補政府管理失能、失靈和市場作用有限問題，盡快形成政府、社會、市場共同治理的局面。

⒊堅持依法治國。黨的十八大報告強調，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。強化法治思維和法治方式， 對社會發展和各項事業的現代化從根本意義上說是一種保障， 從具體操作層面來看更是一種動力、標準或依據。從法的規范作用而言，就是要以依法治國確立社會組織運行規則。 依據我國現有的法律規定來看，我國申請成立社會團體，必須經業務主管單位審查同意， 由發起人向登記管理機關申請籌備。主要有三大類型：社會團體、基金會和民辦非企業單位。目前，我國用于規范社會組織的法律、法規還相對滯后。一是缺乏統一的法律規范。二是現有規定難以促進社會組織培育和作用的發揮。 三是法律層面的管理和規范機制比較薄弱。 我國法治現代化的一個關鍵問題是“通過形成和強化法的中介機制來揚棄行政命令與民間調解的茍合， 其中最重要的工作就是建立和健全一整套公正而合理的法律程序。”［3］（p215）法的社會功能作用的顯現依賴于法律秩序的形成和法治文化的奠基， 而這種秩序和文化也影響和指引著社會主體始終朝著規范、有序、充滿活力的方向發展。因此，當務之急是盡快修訂針對社會組織管理的法律、法規。

二、中觀層面：政社分開、權責明確和依法自治

“社會組織”是一個社會學概念，我國目前使用的“社會組織” 是專指區別于政府和企業且具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等特點的組織。我國的社會組織包括社會團體、 民辦非企業單位和基金會等三類。 在黨的十六屆六中全會之前這些組織被稱為民間組織。 黨的十六屆六中全會和黨的十七大報告把民間組織納入社會建設與管理以及構建社會主義和諧社會的戰略部署之中，并用“社會組織”這一更科學的稱謂代替了“民間組織”。依據黨的十八大報告的最新表述和發展要求，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制就成為我國社會體制改革中的重要組成部分。

⒈政社分開是關鍵。從詞義上理解，政社分開需要政府與社會分離，即政府與社會各司其職。政府與社會原本是完全不同的兩大主體，在我國，政社分開的具體內涵就是要減少政府對社會的管制或強制， 即政府要從管控社會的思維和政策體系中解放出來， 使社會主體真正獨立。一是政社分開要求轉變政府職能。政府管理需要從傳統計劃經濟體制下的直接、管控、整體、集中等思維模式中解放出來，更多從計劃者、控制者角色向服務者、監督者等角色轉變。現代社會組織體制的最大特點是政府管理的思維及其語境發生了變化， 政府管理職能正在朝著創造良好的發展環境、 提供優質的公共服務和維護社會公平正義的方向轉變。 二是政社分開可以促進社會發育。 從近幾年來各地的創新實踐效果來看， 政社分開不僅不會降低政府與社會職能作用的發揮，反而能夠優化各自的管理效能，推動社會發展作用的最大化。社會組織在政府“松綁”的同時，其固有的社會屬性和社會活力支撐其快速發育和成長，社會組織利用其一系列天然優勢， 無論是對于社會矛盾的化解，還是社會能量的激活，都發揮出了政府難以企及的巨大能量。如北京市積極構建的“樞紐型”社會組織體系。 社會組織與行政部門脫鉤帶來的多贏局面激發了社會的活力。而政社分開的目標是激發社會活力，通過一系列政策制度的完善來構建政府與社會分開而又協調、互動的良性治理格局。

⒉權責明確是核心。 現代公共管理及新公共服務理論認為，理順主體之間的權責關系是基礎和核心。以成都市的實踐為例。近年來，成都市從區一級政府開始“還權賦能”， 街道主要職能向公共服務和社會管理轉變，社區（村）依托和發動居民參與公共事務、社會事務、經濟文化事務。社會組織發揮其對政府的“外腦”作用，與市場機制一起成為政府管理的有力助手，協同共治轄區事務。從“對上”變為“對下”，這是街道辦事處轉變職能的一大特點， 這也給社會管理中的其他主體更好的發揮作用提供了空間。需要特別指出的是，作為處于領導地位的黨組織也可以從以往的繁雜事務中解放出來，真正發揮對社會管理方向的引領作用。

結合實際不難發現， 社會組織在社會公共服務中的作用及分量與社會組織本身需要和社會發展整體要求相差甚遠， 其主要原因不是社會組織數量嚴重不足或能力不夠，而是政府職能與社會組織職責不清、權利不明，使得實踐中經常出現政府管理無處不在、社會組織形同虛設、社會資本浪費嚴重等現象。

⒊依法自治是動力。 梳理我國關于社會組織的法律規范體系，除了1999年的《公益事業捐贈法》和2002年的《民辦教育促進法》及其實施條例等幾個單行法以及1989年的《外國商會管理暫行辦法》和2003年的《中外合作辦學條例》等外，系統且統一地對有關社會組織的法律規范最高位階的只有國務院1998年頒布的 《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和2004年頒布的《基金會管理條例》，此外還有作為社會組織登記管理機關的民政部為執行條例而發布的、在法律位階體系中屬于行政規章的大量規定，而法律位階體系中介于憲法與行政法規之間位階， 即由全國人大及其常委會制定的法律在這里明顯缺位。具有最重要、 最必要位階的法律缺位帶來的直接問題是社會組織在實踐中往往無法可依，這給社會組織“依法自治”提出了嚴峻挑戰。

在構建中國特色社會主義現代社會組織體制進程中的政社分開、權責明確、依法自治等三個環節緊緊承接宏觀層面的三大改革， 與現代社會組織體制所要求的現代化、體制性還有一定的距離，還需要結合實踐，從微觀層面繼續探討政府、社會組織到底該如何作為，如何合力構建這一體制， 以實現現代化社會組織體制目標。

三、微觀層面：政府主動、社會能動和政社互動

在構建中國特色現代社會組織體制中， 宏觀層面的體制改革是保障， 中觀層面的政社分開是前提和關鍵， 還需要在微觀層面強化政府職能與社會組織之間彼此分開獨立而又相互作用的運行機制。

⒈政府必須“主動”和“負責”。在具體的操作實踐中，政府在構建現代社會組織體制中的所謂“主動”或“負責”主要包括：一是政府主動自律，做好該做的事情。這里所說的“自律”，主要涉及兩大內容：一方面是政府要管好權力， 使權力按照自身規律及黨的十八大報告中提出的“權力在陽光下運行”的要求運行。公開運行的權力能夠最大限度地減少對權利及社會的侵害，為維護和保障私權利創制基礎條件；另一方面是政府要用好權力， 將更多時間和精力向提供優質公共服務、創造良好社會環境和維護社會公平正義方向轉變，使政府權力始終沿著憲法及法律設定的方向健康有序地運行。二是政府主動還權，為社會騰出空間。李克強總理在全國綜合配套改革試點工作座談會上的講話中指出，要更加尊重規律，轉變政府職能，處理好政府與社會的關系，社會領域要更好地利用社會力量，包括社會組織的力量，把應該由社會發揮作用的交給社會。現代社會發展中的市場、政府與社會之間，任一主體均非完美無缺，三者之間相互彌補、相互協調、相互支撐的狀態無疑是最優的。從我國傳統與現實的實際出發，政府主動放權是發揮市場作用和社會作用的基本前提，沒有政府放權， 就談不上社會組織的發育成長和市場機制的盡快完善。三是政府主動服務。改變政府權力的“必要之惡”本性，一方面，必須把政府的政治統治（實施法律和抵御外敵）職能與服務性職能明確界分開來；另一方面， 不能把賦予前一種職能的權威和尊嚴同樣賦予后一種職能。因此，政府活動范圍的擴大主要體現在服務職能上而非統治職能上。 政府的服務性職能是一種合作、協商和與市場相聯系的職能，而非高壓強制職能。［4］形勢的變化需要政府重新界定服務職能的內涵， 使其更多地體現出現代民主法治社會要求的合作式、平等式、協商式、參與式、共治式等服務的新思維以及表現形式， 這對于社會組織的成長和發展來說無疑是不可或缺的。

⒉社會應當能動。社會能動或能動社會，是相對于機械社會或被動社會而言的，是一個充滿活力、自主自治、公眾參與、相互協商、彼此合作以及能夠積極發揮自身作用的社會狀態。正如李強教授所言，社會學在理論上提出有兩種社會：“機械社會”與“有機社會”。在有機社會里，老百姓是積極參與的，因為他們的利益與自治的活動是融合在一起的。 社會能動性大小取決于社會主體中每一個公眾和社會組織的能動性、 積極性和創造性欲望及參與的強弱。從法理學意義上講，我國在制度設計的時候， 作為根本大法——憲法設計的本意就是建設“活力社會”、“能動社會”和“自治社會”。《中華人民共和國憲法》第111條規定，城市和農村按居民居住設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。同時還規定，居委會與村委會的功能是：調解民間糾紛、協助維護社會治安、辦理公共事務、開展公益活動、反映群眾意見要求、提出建議等。由此不難發現，社會能動具有憲法文本精神的法理依據。從實際作用角度上講， 社會組織的作用在于彌補政府失靈和市場失靈，無論是哪一種失靈（見下圖表），社會組織都應發揮其彌補作用， 以保障公共服務的實現和公共利益的最大化。

圖示：市場失靈和政府失靈及其社會組織應對［5］

⒊政社互動。黨的十八大報告指出，要“發揮基層各類組織協同作用， 實現政府管理和基層民主有機結合。” 國民經濟和社會發展十二五規劃綱要也強調，要實現政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。顯而易見，未來社會治理的核心是能否促進政府管理與社會自治之間互動關系的形成。 從實踐經驗及存在問題來看， 政府管理與社會組織之間互動關系的形成需要重點把握以下三個方面問題。

一是以發揮社會組織的作用，增進互動。社會組織作用的發揮程度決定著社會組織與政府管理之間互動的主動性、能動性及積極性的大小。社會組織與政府提供公共服務的差異化特征決定了各自的固有優勢，兩者建立相互合作、 相互補充的關系遠遠勝于相互替代和相互沖突。在美國，政府和社會組織之間建立的是戰略伙伴關系。一方面，政府通過外包、補助制度、抵用券制度等方式將一些公共服務轉移給社會組織， 自己從包攬社會事務的重負中解脫出來， 主要發揮監督者和設計者的作用，提高社會管理水平和質量。另一方面，社會組織可使公民廣泛地參與到社會經濟事務當中，促使政府傾聽民意、從而凝聚民心、安定社會。［6］在我國，影響社會組織作用發揮的因素很多，但最為關鍵的因素仍是政府沒有從傳統計劃經濟體制中解放出來，不肯放權、不愿分擔和不舍利益，使得社會組織在數量上的增長與作用大小之間的正比例關系不在合理范圍內。

二是以健全政府購買機制，強化互動。在現階段，我國各級政府用于購買服務的領域主要涉及三類。第一類是行業性服務與管理類， 包括行業調查、 統計分析、資質認定、項目評估等；第二類是社區服務與管理類，涉及助老助殘、社會救助、衛生服務、流動人口管理或服務、矛盾調解、文化演出等；第三類是行政事務與管理類，包括再就業培訓、婚介機構監管、民辦學校的委托管理、退伍軍人再就業安置等。政府用于購買服務的形式多樣，主要有費隨事轉形式、項目發包形式和公開招標形式。但值得注意的是，通過政府購買服務，對于社會組織而言，積極、正面的影響是顯而易見的，但有些代價也許會帶來消極的、 負面的影響， 如犧牲自由、受控制或失去主體性等等。［7］（p143）因此要進行宏觀和中觀改革以及制度的完善。另外，從各地探索政府購買公共服務的實踐效果來看， 仍需要進一步完善與之相關的配套機制， 比如完善社會組織第三方的評估機制、招投標機制、社會組織懲戒進退機制、服務效果評價機制以及在政府購買服務過程中的回避、公開、透明等細節制度設計等。

三是以超越政社利益沖突，提升互動。提升政府管理與社會組織互動水平的唯一路徑是兩者必須站在公共利益的角度，即應當超越彼此之間的利益沖突。一方面， 政府應當看到社會轉型期的關鍵是計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型和“人治”向法治的轉型，轉型的進程取決于政府對待自身權力的認識深度和規范程度， 若不能超越自身利益和難以始終保持維護社會公益的角色， 那么政府公信力和權威性將會受到嚴重影響。同時應順應新形勢發展的需要，積極支持社會經濟發展和形成社會經濟機制， 為社會組織體制提供系統的支持環境；另一方面，社會組織必須擺脫自身小團體利益的束縛， 努力在自身發展與社會公益之間做好平衡，堅持依法自治和積極作為，將自身固有的特性和優勢在服務社會發展中發揮到極致，以更多的成績、貢獻和亮點獲得更高的社會聲譽和更有力的社會支持。

綜上所述， 構建中國特色社會主義現代社會組織體制是一個系統的工程，當前，最為重要和迫切的要求是，要緊緊圍繞黨的十八大報告精神，從政治體制、社會體制和依法治國等宏觀層面整體把握和協調推進，為政社分開、 權責明確和依法自治提供寬松而有利的環境；要結合中國國情，在政府及其工作人員日常的理念重塑、權力觀念、行為規范上，在社會組織及其工作人員的自律意識、能動發揮、協調作為上，在基層社區治理、 院落民主自治管理和促進公眾有序參與等細節上逐步總結經驗；要完善立法、推動轉變、營造氛圍，為早日建成中國特色社會主義現代社會組織體制， 為黨的十八大報告所設定的“兩個百年” 宏偉目標創造條件。

［1］關于政治體制改革問題［A］.鄧小平文選（第三卷）［C］.人民出版社，1994.

［2］（英）羅伯特·羅茨.新的治理［A］.俞可平.治理與善治［M］.社會科學文獻出版社，2000.

［3］（美）羅爾斯.正義論［M］.上海譯文出版社，1991.

［4］張旅平，趙力瑋.自由與秩序：西方社會管理思想的演進［J］.社會學研究，2012，（03）：44－45.

［5］嚴新明，童星.市場失靈和政府失靈的兩種表現及民間組織應對的研究［J］.中國行政管理，2010，（11）：91.

［6］王喜梅，張橋云.美國社會管理對中國的啟示［J］.當代世界與社會主義，2013，（01）.

［7］張鐘汝，范明林.政府與非政府組織合作機制建設［M］.上海大學出版社，2010.