中小企業信用擔保體系建設國際經驗及對我國的啟示

■惲少景

中小企業是現代市場經濟和國家經濟發展不可或缺的重要組成部分，歷來受到各國政府的重視和大力扶持。但由于其可供抵押的資產少、經營風險高、信息不對稱等先天性不足，中小企業融資難亦成為世界性難題。為此，世界各國的政府都積極介入，組建符合本國國情的中小企業金融服務體系。其中，建立中小企業信用擔保體系成為世界各國扶持中小企業發展的通行做法。目前，全世界已有48%的國家和地區建立了中小企業信用擔保體系，當中不乏許多中小企業信用擔保體系成功運作的典范，如美國、日本、加拿大、德國、韓國等國家和地區。由于我國的中小企業信用擔保體系起步較晚、缺乏經驗以及其他因素的影響，其運作還不是很成功。因此，有必要對中小企業信用擔保體系發展現狀進行研究和總結，學習和借鑒其他國家和地區的成功經驗，以便更好地指導實際工作，積極地發展和完善我國中小企業信用擔保體系。

發達國家中小企業信用擔保體系建設的比較分析

1.美國

在美國，按照小型企業署的貸款擔保計劃，參與貸款機構按照自愿與政府選擇相結合的原則進行。一方面，對無法滿足普通貸款條件卻符合擔保條件的貸款，貸款單位可以申請小型企業署的擔保；另一方面，貸款機構自主決定是否為中小企業提供貸款以及是否申請政府擔保，并在貸款擔保申請獲得批準以后，為中小企業提供貸款。小型企業署不干預貸款決策過程，但有權決定是否為貸款機構提供擔保。

美國中小企業信用擔保體系的主要優點有:一是信用擔保計劃具有法律效應，政府依法執行計劃。二是擔保資金來源基本依靠政府財政，由聯邦和州財政分擔。三是信用擔保對象有清晰的界定標準，選擇弱者中的強者。四是金融機構、政府與企業三方共擔風險，有效分解風險。該體系的缺陷在于:第一，由于政府財政提供擔保資金，造成財政負擔較重；第二，在防止中小企業業主道德風險尚存在漏洞。因擔保貸款風險的識別完全依賴于貸款銀行，而貸款銀行實際只分擔20%～30%的貸款風險，對貸款企業的審查難以達到應有的重視。

2.德國

德國的擔保機構為經濟界自助性的擔保銀行。德國擔保銀行以自身的信用作抵押物，為那些不能提供足夠貸款抵押的中小企業提供擔保，解決其融資問題。擔保重點是創業型、成長型中小企業。擔保銀行的資金主要由企業工商協會、商業銀行及聯邦、州政府發行公債籌集。擔保銀行只允許做貸款擔保業務。

德國中小企業信用擔保體系的優點是:一是擔保機構分布成網絡，增加了中小企業擔保貸款的可得性；二是擔保貸款項目以中長期為主，滿足了中小企業各種各樣的資金需求；三是擔保貸款申請程序簡便；四是擔保風險分擔體系健全。其缺陷主要是兩方面：一方面反擔保措施不力。德國的擔保銀行對申保企業的反擔保要求不高，出發點是對中小企業的一種支持，但同時給了某些中小企業 “搭便車”的可乘之機，造成擔保資源的超計劃損失。另一方面資助計劃繁雜，涉嫌構成對市場競爭的干預。

3.日本

日本信用保障協會的基本財產由政府出資、金融機構攤款和累計收支余額構成，并以此作為信用保證基金。承保金額的法定最高限額為基本財產的60倍，是由地區性信用擔保公司承擔和信用保險公司構成的中央與地方共擔風險、擔保與再擔保相結合的全國性中小企業信用擔保體系。

日本信用擔保體系屬于多級擔保體系國家，隨著擔保層級的增加，由于再擔保的風險分散作用，最后實現的擔保倍數也顯著增加。一方面為信用保證協會提供再擔保，另一方面也為信用保證協會提供無息或低息貸款，確保信用保證協會正常運行。

我國中小企業信用擔保體系存在的問題

我國中小企業信用擔保的實踐始于1992年，1999年6月政府正式啟動以扶持中小企業發展為宗旨的中小企業信用擔保體系的建設，目的是希望通過外部第三方機構的介入分散中小企業信貸風險，以促進銀行對中小企業的信貸支持。隨后，我國政府陸續出臺了 《擔保法》、 《擔保機構管理辦法》等法律和管理文件，促使我國擔保行業出現爆炸式的增長 （如表1所示）。據工業和信息化部統計，截至2010年底全國中小企業信用擔保機構已達5436家，中小企業貸款累計擔保金額已達34000億元，占同期企業貸款總額的46%，累計擔保企業137萬戶。我國中小企業信用擔保行業以 “一體兩翼”架構進行建設。 “一體”是指政府主導投資的中小企業信用擔保體系，由城市、省、國家三級政策性擔保機構組成，是我國中小企業信用擔保體系的主導； “兩翼”是指從事中小企業擔保業務的商業擔保機構和企業互助擔保機構，是中小企業信用擔保體系的補充。因此，我國中小企業信用擔保體系分為政策性擔保機構、互助性擔保機構和商業擔保機構等三種運營模式。

我國中小企業信用擔保體系存在的問題主要有：

（一）缺乏信用擔保的風險分散轉移機制

擔保行業是國際上公認的高風險行業。如日本、意大利等中小企業擔保機構比較發達，擔保制度比較完善的國家，擔保中產生的風險由擔保機構承擔70%～80%，協作銀行則相應承擔20%～30%的風險。同時，由于協作銀行參與分擔風險，其出于控制風險的需要會更加謹慎地審核擔保申請，也會更加關注被擔保企業的經營情況以及資金流動情況，從而在一定程度上減少了代償風險的發生。雖然我國的中小企業信用擔保融資體系已經建設多年，但不論是哪一類擔保機構都承擔了100%的擔保風險，協作銀行則完全享受收益，這在很大程度上制約著我國擔保行業的快速發展。

（二）擔保資金補償機制失效

按照國際上一般慣例，擔保機構應在所獲得利潤中抽取一定的比例用于加強自身運營能力的基金，或者由政府財政出資彌補由于賠償所造成的擔保資金的減少。但目前我國的中小企業信用擔保機構大多沒有實行從利潤中提取風險準備金的做法，政府出資給予補償的更少。其中，政策擔保機構的資金來源以地方政府財政撥款和資產劃撥為主且多為一次性投入，缺乏后續資金注入及補償機制，其主營業務擔保費收入反而為輔。商業擔保機構由于承擔過高的風險，一般都將提高擔保費作為資金補償來源，從而加大了中小企業貸款的成本。正是因為缺乏風險補償機制，擔保機構承保能力減弱，一旦發生代償就面臨財務虧損或破產的危險。

（三）資金規模與質量有待提高

從現有的擔保機構實際情況來看，不少地方擔保機構的注冊資本存在質量問題。具體表現在以下3個方面:其一，以國有存量資產作為政府出資的主要形式，并在此基礎上建立的政策擔保機構，注冊資本不易變現，擔保資金嚴重不足；其二，商業擔保機構實收資本數量有限，難以滿足擔保所需的資本額度；其三，聯合建立的類似互助擔保機構，資金不能按合同規定的內容及時到位，影響了擔保業務的開展。

表1 信用擔保機構基本情況

（四）信用擔保法制建設滯后

中小企業信用擔保體系作為國家對中小企業金融扶持政策的重要組成部分，需要專門的法律法規對其進行規范。在這方面，我國目前涉及中小企業信用擔保行業的法律法規主要有《公司法》、 《擔保法》、 《中小企業促進法》以及部門規章和地方政府根據有關政策自行制定的地方性法規等。但這些法律比較籠統，大多缺乏針對性，對中小企業信用擔保的具體問題涉及較少，而其他政策性文件主要針對政策擔保機構，適用范圍比較窄。

發展我國中小企業信用擔保體系的政策建議

（一）加快相關法律的立法進程

一方面，要以法律形式明確中小企業擔保機構的權利和義務。應盡快出臺和實施 《中小企業信用擔保管理辦法》，制定合理的標準，使市場準入制度嚴格化、透明化，防止運作不規范、不具備充分擔保能力的公司進入市場，減少行業內的不正當競爭行為。同時，可以借鑒美國 《公平信用報告法》，制定相關法律法規，為征信評級活動的開展提供法律依據。從管理的辦法和法律制度上保證擔保業快速、穩健發展。

另一方面，應切實引入信用評級和外部審計制度。以市場主體和中介機構為基礎，加快以信用登記、信用征集、信用評估和信用發布為主要內容的信用制度建設。同時，增強借款人的信用觀念，加強信用記錄的約束作用，改善擔保行業的從業環境，為擔保業的健康發展打下堅實的基礎。

（二）實現信用擔保機構資金來源多元化

擔保資金是信用擔保機構得以建立和從事擔保業務活動的基礎和前提。針對我國多數信用擔保機構資金匱乏，盈利能力差的現狀，信用擔保機構應從多種渠道獲得資金。

一方面，保持長期穩定的政府資金投入。可以借鑒國外的一些做法，將中小企業信用擔保機構納入公共財政支持體系，建立累進增撥資本金和風險補償機制。同時，繼續執行稅收優惠政策，從源頭上為中小企業信用擔保機構減負，并逐步降低其對財政撥款的依賴性。

另一方面，實現融資性擔保模式。在中小企業信用擔保體系中引入靈活的衍生工具，能夠令中小企業不再簡單承擔債務，而將自身所具有的高增長潛力的無形資產價值充分挖掘出來，讓各類投資者都有動機為潛在的資本增值承擔風險。同時加強與金融機構的合作，通過提供多元化產品，或者開發擔保型綜合產品 （擔保與保險型產品合作等），提供不同層次的服務，不斷提高擔保機構的獲利能力。

（三）強化信用擔保行業內的協作和自律

一是健全再擔保基金制度，探索和建立風險分散機制。各地可根據本地區擔保機構的運作方式、擔保機構的資信情況，建立不同形式的再擔保機制。適時組建作為 “最后擔保人”的全國性再擔保機構，使我國中小企業置身于結構合理和功能完善的信用安全保障網中。二是通過行業自律組織制定行業自律公約和業務規范，組織業務培訓和信息交流服務，定期向銀行和客戶披露擔保機構營運信息，提高社會公眾的信任度和信息可信度。三是擔保機構在自身規范運作的基礎上，應建立全國性的擔保行業自律性組織——擔保業協會，作為聯結政府和擔保機構的橋梁，強化行業協作自律，以提高監管有效性，促進整個擔保行業的健康發展。

（四）加大對信用擔保機構政策扶持力度

政府應對信用擔保機構給予必要的指導和政策支持，如為政策性擔保業務提供經常性補貼和資金補償機制、給予稅收優惠等。對開展政策性擔保業務的公司，可以按照擔保的數量和風險程度，考慮適當減免一定稅費。如中小企業互助擔保機構和商業擔保機構擔保業務收入中，按照規定比例建立擔保風險準備金的部分可免征稅。對從事商業性擔保的公司，在體制尚不完善、運營風險較大的發展初期，應明確有關稅收優惠政策，減少擔保公司的稅費負擔，使其健康快速發展。

參考資料

1.楊立社.我國中小企業信用擔保融資體系的問題及對策研究[J].商業文化.2011，3.

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