消費者食品安全信任托付中的權利傾斜——兼論昭通食品安全現狀和管制

陳 玥， 唐 靖， 王向紅

（昭通學院 管理學院， 云南 昭通 657000）

無可諱言，近年我國食品安全問題層出不窮，既引發眾多后續社會負面影響，也折射出消費者權益的困境.《消費者權益保障法》正是在保護中國消費者運動的前提下產生和提出修改的.這一法律的頒布，雖然一定程度上為保護消費者權益提供了有力的法律性武器，但客觀上在貫徹保護弱勢一方的立法理念上仍然存在著種種不足.面對眾多的食品安全問題，強化一系列法律法規對食品安全的保障作用，使消費者權益得到傾斜性保護，就顯得日益重要，也就有必要對消費者食品安全信任托付中的權利傾斜及其對策問題作一番梳理.

1 食品安全鏈條中食品消費者對食品相關者的信任托付

食品需求作為一種剛性需求，首要的價值就是安全，即質量和衛生符合一定歷史條件下的規定標準.在安全食品的供需鏈條中，存在著食品原料供應商、制造商、銷售商和消費者四個直接的利益相關者和保證消費者食品安全利益的監管者.從消費者立場出發，食品原料供應者、制造者、銷售者是食品安全的提供方，監管者是食品安全的守護方.食品交換關系是消費者對于食品提供者和食品監管者的信任委托.

信任委托體系的建立，對于食品消費者與食品提供者之間來說是居于公平的等價交換原則而實現的；對于食品消費者和食品安全的守護者來說是居于納稅人和政府管理部門之間的契約關系而建立的.信任托付一旦形成，就意味著消費者愿意托付信任，相信有關方面能夠提供安全的食品；食品提供者愿意接受這份委托，信守對這種基本信任的承諾，堅持為消費者提供與分工體系要求和時代特征相契合的安全的食品；食品安全的守護者作為行政執法部門不僅受食品消費者的委托，同時也受國家的信任和委托，為民眾提供公共服務，保證在食品供應鏈條中的每一個環節的食品安全.

這樣，食品安全相關者在每一個階段、每一個環節都能對義利進行恰當的取舍.在原料供應環節，供應商摒棄對超常利潤的追逐，選擇提供合格的原材料；在生產加工環節，生產加工商摒棄不對處于上游的原料進行質量把關的行為，堅持嚴格按照規范的工序加工產品；在流通環節，銷售商摒棄銷售未經過合格檢查的上游產品，選擇合格產品進行銷售.在消費環節，消費者摒棄怕麻煩心理，選擇不折不扣地維護自己在消費中的各項權利.在食品安全的監管環節，監管者摒棄不作為和亂作為現象，嚴守食品安全各個環節的防線.通過對每一個環節所可能產生的不安全因素的遏止，可以避免眾多的不安全因素通過累積疊加最終延伸到了處于鏈條底端的食品消費者那里.于是，對于食品消費者來說，居于對食品安全提供者和守護者“能力（受信者的知識技能）、善意（施信者相信受信者的行為將會對自己有利）、正直（施信者相信受信者的行為能夠符合社會的原則和價值觀）”［1］的判斷，食用安全的食品便作為一種天然的價值具有不證自明性.

2 食品安全鏈條中的權利傾斜

在現實的食品供求中，食品鏈條中的信任委托只不過是一種理想化的模式，眾多的食品不安全因素和不安全事件把內生于該行業的信任和托付撕裂.在現實的眾多食品安全事件中，可以發現，食品供應者已經逐漸淡化、忘卻了自己最基本的信任托付責任，出現了“信托責任的異化”［2］（P.86－90）.在這種異化中，消費者食品安全權利無法得到實現，從而出現了權利的傾斜.對于權利，盡管中外學者有不同的看法，但是歸結起來，無外乎強調兩個方面，一個方面是權利“不受非法規制和 侵 犯”［3］（P.157）；另 一 個 方 面 是 權 利 獲 得 的資格和可能性.就其本質來說，這兩個方面體現了民主時代對權利的呼喚和對權利實現方式的重視.在現實的食品消費中，由于食品安全的消費者與食品安全的提供者和食品安全的保護者在權利上的不均衡和不對等，而使食品安全的消費者成為權利弱勢者.

2.1 由于食品安全信息權利的傾斜而使食品安全的消費者成為信息權利弱勢者

對于食品安全的提供者來說，信任責任異化主要表現為屏蔽食品安全信息，獲取非正常利益.農民作為種植者處于食品安全鏈條的第一環，他們明確知道使用農藥的情況，也大致明白農藥使用的效果及其后果，但是卻可能對加工者和消費者進行隱瞞；食品加工者明白無誤地知道食品加工的過程中對各種合法或者非法、合理或者不合理的添加劑的使用和控制情況，但是卻不會對食品經銷商和消費者坦言其中的機巧；食品經銷商清楚自己在食品儲存、運輸和銷售中的安全狀況，卻不會輕易告知消費者真相.顯然，位于消費鏈條末端的消費者所承擔的風險是累積疊加而又被動無助的.也就是說，消費者在絕大多數時候對于食品最初的原料、成分以及相關的食品安全信息都是在食品安全問題被爆出來、甚至已經嚴重危及消費者的生命健康的時候，才稍微地有點了解，也才在憤怒和驚詫中被動地恍然大悟.難怪有人用民謠的方式對這一信息嚴重不對稱的現象作了如下諷刺性描述：“中國消費者在食品消費中完成了化學掃盲，從大米里認識了石蠟，從火腿里認識了敵敵畏，從咸鴨蛋、辣椒醬里認識了蘇丹紅，從火鍋里認識了福爾馬林，從饅頭、銀耳、蜜棗里認識了硫黃，從木耳中認識了硫酸銅……”.當食品安全的提供者想方設法屏蔽虛化對自己不利的信息，夸大顯示對自己有利的信息，以引導、刺激消費者購買時，食品安全消費者的信息弱勢地位已經確立并固化.食品安全提供者的信任委托責任已經淡化乃至消磨掉了，其行為之動力無外乎追逐利潤最大化，其目標實現之保障不外乎找到了制度監管的真空.

為了尋求食品消費中權利傾斜的實證，我們把食品安全作為切入點，以昭通城鄉農貿市場和城鄉中小學校園周邊食品安全狀況作為調查重點，通過發放問卷、走訪有關人員、實地研究以后，發現在食品消費中的信息不對稱及其帶來的食品安全權利傾斜狀況不容樂觀.

消費者視標簽和標識為了解和掌握食品安全狀況的基本途徑，然而對標簽的認知點更多地停留于生產日期和保質期這些表面的內容（詳見表1）：

表1 消費者對商標中標注的五種食品安全信息的關心程度

消費者對于商品信息的了解主要是通過商標和標志，而在商標的以上五個方面，消費者最主要關注的是生產日期和保質期，次關心的是產地、廠商以及經銷商.在對相同問題的前三位重要性即“您選購食品時主要關心（選出您最關心的前三項）的回答中，”87.6%的市民傾向于外觀、價格、生產日期與保質期三項；83.4%的學生選擇“食品的色澤、口感、價格、品牌”.說明了以下問題，一是消費者對于食品安全狀況有所重視；二是消費者對于食品安全信息的把握只能是看起來可選擇的外在條件，對于食品的衛生狀況、原材料的選擇、生產工藝中的技藝和添加等信息是無法把握的；三是消費者對于廠商的關注說明品牌對消費會產生影響.至于標簽標注的真實程度，對標簽內容的正確解讀，不是專業人士、也不必要成為專業人士的消費者是無法辨別的.

這一狀況對于更加弱勢的中小學生來說傷害更大.在對昭通市中小學食品安全的調查中，中小學學生食品消費的主要場所是學校食堂、超市以及校園周邊餐飲店和街邊小攤，消費的食品除食堂供應的以外，主要包括諸如餅干、方便面、口香糖、土豆片、冰淇淋等包裝食品；洋芋、油糕、火腿腸、豆腐、蝦丸、凍蝦等油炸食品；洋芋、包谷、稀飯、麻辣串等蒸煮食品；還有包括奶茶等在內的自制食品.綜合看來，100%的學生都有在校園超市、校園外零售店和街邊小攤購買零食的經歷，11%的被調查學生每天食用含各類添加劑的零食2次以上，其中3.2%的學生每天的食用頻率則高達4次以上.另外，5.3%的被調查學生每天攝入含添加劑飲料2甁以上.學生消費的食品存在著以下幾個方面的問題：一是包裝類食品標簽不規范.一些食品標志不清、不齊，包裝外觀比較粗糙，食品標志上配料表標注不全，食品沒有標注食品名稱、廠名、廠址，沒有生產日期或保質期.標志中沒有注明防腐劑等食品添加的狀況.二是食品衛生沒有保障.在我們調查的城市中小學校園周邊以街邊小攤形式存在的食品攤點平均都超過了10個，鄉村中小學校園周邊的平均數也在5個.這些小攤點沒有相關的食品經營資質，也不重視食品衛生，看上去污濁不堪.但因其以小孩子喜歡和容易接納的方式來經營，加上小孩無法自我克制的貪食天性，所以每到上學和放學時生意都挺好.三是存在安全隱患.有的包裝食品，里面夾帶了一些小玩具，不僅不衛生，也存在安全隱患；由于家長對于學生們購買諸如此類零食持反對態度，所以孩子們在絕大多數時候都會故意隱瞞實際的消費狀況，同樣是一種隱患.

2.2 消費者食品安全權利實現的傾斜

在對昭陽區較大的三個農貿市場的調查中，發現食品經銷商所經銷的商品主要來源于生產廠家、當地小作坊、流動送貨商和批發市場.包裝食品擁有商標的比例分別是70%、60%、80%；無貼牌或沒有小包裝的食品占食品總經銷比例分別是40%以下、40—60%、40%以下.固定攤位和流動攤位比例分別是7∶3、8∶2和8.2∶1.8.對于農貿市場內眾多的商戶，有關部門在市場準入和管理方面有著一系列的制度.不僅規定和實現了對入市經銷商索證，而且也對入市商品索證；對入市商品檢測項目包括了蔬菜有機磷、瘦肉精、水產品甲醛和面食及豆制品吊白塊檢測等基本項目；建立了經銷商檔案，進行了食品安全承諾制度.與食品安全相關的常規管理部門包括工商、稅務、衛生、質監，檢查方式包括了定期和不定期，對于不合格食品采取退市處理.對于檢查結果給予公布.經常性地開展對于經銷商和管理人員的食品安全培訓制度.這些管理方法對于規范市場秩序起到了基礎性的作用.但是由于管控受到各種因素的局限，常常有不到位的地方，生產經營者出于投機心理丟掉自己的信任責任發生投機性違反食品安全規則的行為，使消費者的食品安全權利受到損害.

“如果買到諸如劣質食品等不安全食品，您會選擇以下那些方式維護自己的權益（可多選）？”被調查者選擇包括“與經營者進行交涉”、“尋求消費者協會幫助”、“向有關行政部門投訴”、“司法途徑解決”在內的僅有28%，有高達56%的人選擇了自認倒霉.當問及“您經常向食品衛生監督、工商等部門提有關食品安全方面的意見嗎”，選擇“從不”的高達95%.公眾之所以在面對權益受到傷害時選擇“去權”，72%的人是因為“怕麻煩”，17%的人是因為“維權成本高”.為什么人數眾多的消費者在這種時候不但沒有顯示出多數的優勢，反而向比自身數量少得多的食品安全的提供者妥協呢？原因就在于這個作為消費者的“群體”并不是真正意義上的群體，只是單個人的簡單“集合”.這個“集合”雖然也會因臨時或者突發事件為契機偶然地聚集，但始終只是散落的個人的臨時結合，因不具有真實群體的組織化要素而顯得孤立無助.“數量產生的是勢力，不是權利.多數是一個量，量不能形成質”［4］（P.35）.也就是說，無數個個體權利的相加不等于群體權利，只不過是以群體的共性形式表現出來的個人權利.消費者縱然是一個無比巨大的群，但僅僅構成一個有量乏質的虛擬“群體”，與無處不在的風險相比較，同樣是無處不在的對風險規避的無力.消費者既無法在食品安全鏈條中真實地實現自己的權利，當自己的食品安全權利被侵犯需要有效維護食品安全的權利時，也因其分散性而難以形成合力共同對抗經營者，“難以靠自己的力量去尋找和追究侵害消費者權利的責任者”［5］（P.265－266）.這時，食品安全的消費者不但成為了分散性弱勢群體，而且同時也成為了非自主性弱勢，變得身不由己.

食品安全的提供者則不然.在自由的市場經濟環境中，小攤販因其流動性可以逃避相應的責任和制裁；企業則日益形成合作，這些企業尤其是大企業不僅可以通過收購的方式來集中小農生產者的產品，而且可以以商場或者大型連鎖超市的方式為食品消費者提供食品，一方面為民眾帶來了便利，另一方面也使消費者的選擇限于沒有更多選擇的被動.而且在這種聯合中，對不利信息的隱蔽和對相關風險的規避都有著更多的優勢：首先，通過制售假冒偽劣食品的欺詐手段以次充好，以假亂真，減少成本，追逐利潤；其次，通過對社會資源的全方位控制，保證自己在交易中的優勢地位，以制定有利于自己的交易條件，用格式化的合同保證自己的利益，并能自如地提高商品的價格，輕易地將損失轉移到消費者身上；最后，就算產生消費糾紛，也有較好的處理機制和應對方法.于是，食品消費者就算選擇大企業生產的知名品牌的食品，如若在信息不對稱中也存在著嚴重的食品安全隱憂.

于是，分散的食品消費者和組織化程度日益提升的食品提供者之間力量嚴重失衡，權利發生傾斜，使得消費者處于“結構上的弱勢”，遭受“結構上的損害”［6］，并帶來了幾個方面的消極性：一是低質量產品以價格對決高質量產品，所謂的“劣幣驅逐良幣”成為必然.為了求得激烈市場中的生存，企業們陷入各種各樣的“潛規則”泥淖，并且越陷越深，整個市場秩序喪失殆盡.二是損害了消費者的知情權和公平交易權，擠壓了消費者的福利，固化了消費者在消費中的弱勢地位.三是造成了食品消費者和食品提供者的分裂對抗，并日漸演變成在信息獲取能力、市場支配能力、經濟實力、組織力、維權力等多方面優劣強弱明顯的兩個群體.四是由于所有的生產經營者也都是作為消費者處于消費鏈條中，因此，食品不安全的損害是對所有人的損害，且這種損害是持久而循環的對身體的傷害和對社會信任的傷害.食品安全信任危機其實是食品安全風險來臨時的驚慌失措，是信任被透支以后的六神無主.這也是為什么一些對食品安全現狀擔憂的人同時也為我們的未來擔憂的根本原因.五是形成“去權”的社會心理.權利既是一種客觀事實，也是一種主觀感受，帕森斯、約根森和赫納德茲（1994）指出，當個人對侵害他們的社會系統感到無權時，他們會把這種感覺內化并逐漸把自己看作是無助的［7］，最終使自己甘于這種權利缺失的生活；在“去權”的無奈中，有購買力的人選擇對本土市場的逃避和放棄，選擇相對來說安全的進口食品，使得食品安全權利的實現成為一種按身份享有的特權，而不是按人格享有的基本權利.“當一種權利尚不能為人人所享有的時候，還沒有被普遍化的時候，其仍然是特權而非人權.”［8］（P.6－7）這些狀況又進一步助長了資本對制度進行惡意利用的囂張氣焰，并造成了現實中人與人的對抗.如果這個時候，食品安全的守護者監管能力不足或者放棄底線與食品安全的提供者貓鼠同眠的話，則會使消費者陷入更加不安全的泥淖，權利傾斜更加突出.

3 解決食品安全權利失衡的對策

對權利弱勢者的保護絕對不應該是一種施舍抑或恩賜，也不僅僅訴諸于一般性的同情、友愛等善良的愿望，而是應當把它看成一種權利并尋找其實現的路徑.是故，解決食品安全信任托付中的權利傾斜，重點在于為消費者增權.

3.1 食品安全事件折射了市場和政府的雙重失靈，所以解決食品安全問題既需要市場的自我治理，也需要政府的強力管制

從市場的自我治理來說，需要市場日益發育成熟為一個完全競爭市場，以使市場經營主體從經營理念到經營方式到經營操守的成長和成熟完善，市場能夠通過自我調節實現內生于食品行業的固有價值，從而達到自然的效用和平衡.從政府的強力管制來說，在基于政府是公眾利益代理人的基本假定下，政府需要實現信息供給和制度供給.信息供給就是通過法律強制的方式來保證為公眾提供的食品安全信息是真實可信的，并通過一定的渠道交給公眾相應的食品安全知識.“但是，這一觀點的有效性近年來逐漸受到一些西方學者的質疑”［9］.因為標簽和標識等外在因素對于普通消費者具有參考意義和保護意義必須具備兩個方面的條件，一是食品生產經營者提供的信息是真實的，二是消費者本人具有非常專業的食品安全知識.調查中，我們發現，消費者處理食品安全信息的能力有限.我們問及“你購買食品時對其生產日期以及保質期的關注程度”，超過60%的市民和超過80%的學生都選擇“不是非常在意，記得的時候看看”選擇“非常關注，每次都看清楚”的不足3.5%.這一個不容樂觀的事實告訴我們，第一，消費者在心理上已經把食品的安全性視為既在的事實，不會更多地關注這個問題，就算已經對目前的食品安全境況不樂觀也如此；第二，只有少部分人會利用食品提供者所展示的信息；第三，消費者尤其是低收入消費者常常缺乏更多可替代性的選擇；第四，受消費理性限制，對于信息的處置會不理性.為此，實現制度供給成為必然.在制度供給中，首先是在法律框架內實現政府對食品安全的監督；其次通過政府管制形成對違反食品安全規則的行為進行嚴厲的處罰；最后，由于“食品安全問題是當代中國人權利弱勢的縮影”［10］，因此通過管制，引導社會信譽機制的建立，使食品的提供者對各項規則產生敬畏，自覺地使自己的生產經營行為合乎善的規定，從而“賦予人類另外一種我們有意不給動物的權利.這樣一類權利就是更高一層次的尊重，一種不可侵犯的尊嚴.”［11］（P.141）

針對昭通的實際情況，需要建立有效的管制機制增加本土食品行業發展的能力.首先，根據昭通食品生產單位分散的特征，促動其集中性的生成.分散經營狀態不僅造成較高的食品安全管制成本，而且食品安全本身也無法得到保證.通過對食品企業生產經營各環節的細節管制，完善各項檢測設施，對企業生產能力的加強和產品質量的提升都有意義.更為重要的是隨著管制的深入會增加產品的成本，部分缺失規模效益的生產單位選擇自動退市，不僅可以改變當前昭通食品生產單位多亂雜的局面，而且對于那些有發展潛力但卻不符合管制要求的企業可能尋求新的生存方式比如被有資質的企業兼并以獲得生存和更大的發展空間，既可以保證市場競爭的優勝劣汰，又可以保證產品的質量.其次，通過管制，可以增強食品產業鏈條上各主體的縱向協同作用.安全食品的生產最經濟有效的辦法是與供應商簽訂質量合約，保證原材料的質量，并由此順流而下促動產業鏈條各環節的縱向分工合作.這可以使現在難以實現的追溯制度得以切實兌現，也可以使食品安全監管得到有效保證.最后，通過以上管制，對于昭通這種落后地區來說有利于成長食品行業在國際市場上的生產和發展能力.恰當的管制方法和管制標準能夠有效增加食品供應體系的安全性，獲得更多的社會聲譽和社會認可度，不僅能夠使之在激烈競爭的市場中立穩腳跟，而且可以獲得更多的市場準入資格，從而增加食品進入國際市場角逐的可能性.

3.2 設置專門的食品鑒定機構

涉案食品鑒定難，一直是困擾辦理危害食品安全犯罪案件的瓶頸問題.據一些承辦檢察官介紹，缺少食品鑒定機構，食品檢驗機構出具的檢驗報告無法作為刑事證據使用，是導致案件定性和處理困難的最主要原因.此前十多年，就不斷有學者提出建議，主張設置負責消費者投訴相應產品的檢驗、對消費者進行安全教育及安全信息處理的中介機構，其名稱不必統一，比如“食品安全消費生活中心”等［12］.雖然直至今天這樣的機構也沒有能普遍建立起來，但在消費者眾多、幅員廣闊的我國，食品鑒定市場廣泛，這種專門的鑒定機構實際上非常必要.具體而言，就是通過對現有資源的充分利用，并進一步加大政府的支持力度，在省級消費者協會或食品安全委員會下，設置消費者活動中心或者承接消費者、生產者的食品檢驗業務.同時政府可以委托食品鑒定中心一定的檢驗項目，以保持其業務的穩定.不少省市已經在做這方面的探索，并取得豐富的經驗.湖南省就確定了以省疾病預防控制中心等10家省級機構，作為鑒定食品中含有可能導致嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的超標準的有害細菌或者其他污染物的機構；深圳食品鑒定中心也面向市場提供諸如嬰兒奶粉質量檢測、奶粉三聚氰胺檢測、乳制品有害物質檢驗等業務，從而初步破解食品鑒定難的檢察實踐.

食品鑒定機構的設置，從另一個角度來看也是維護市場交易安全，保障食品消費者人身安全的必要途徑.通過對有害食品進行鑒定并作出公示，可以在一定程度上提高消費者知悉食品信息的能力，無形中也可起到對食品從業者的警示作用，使他們不敢隨意從事有損消費者人身安全的行為.

3.3 為消費者增權，解決消費者困境

由于食品消費者與食品提供者之間的權利傾斜，使消費者處于權利弱勢，其應然權利和實然權利之間的落差巨大，從而陷入消費者困境.消費者的這種權利弱勢在落后地區和低收入人群中更加明顯，使得已經存在的“自然性弱勢”和 “社會性弱勢”疊加，共同擠壓落后地區人們的生存和發展空間.為此，首先要努力增加消費者收入，提升消費者對于安全食品的購買力.沒有足夠的收入談不上消費者權利，即便消費者獲得了對稱的食品安全信息，由于受到收入低下這一個硬約束，消費者“理性”地知道不可為也會做出 “不理性”的購買選擇.增加收入就是增加食用安全食品的可能性.其次，重拾社會的信任機制.“目前，由于大量關于交易欺詐、消費陷阱、食品安全危機的新聞報道，加上‘無商不奸’的傳統文化偏見，形成公眾普遍不信任商家的刻板印象，因此個體越偏好根據刻板印象做出決策，其消費信任程度就越低.”［1］.而基本信任度越高，管理成本越低，投機、鉆營、尋找制度真空的行為越少.為此，我們認為，在食品安全狀況非?；靵y的情況下，強力管制是重要的，但是“任何管制，尤其是滯后的懲罰性管制對于食品安全來說都是無意義的.因為由于食品不安全對當事者身體的傷害和對社會的傷害是不可逆的”.因此必須建立以鄉土鄉親為代表的聲譽機制和透明供應機制，才能降低監管和交易成本，保證食品的安全.第三，針對昭通的實際，應加強農村食品供應網絡建設，鼓勵促動零售連鎖鏈向農村延伸.實證研究表明，農村市場是食品安全事故容易發生的一個主要市場，也是食品需求旺盛的市場.零售連鎖企業為了實現在農村食品市場的利潤和競爭力，必須增強對食品供應鏈上游部門的控制，逐步完善采購系統、供貨系統，客觀上會為安全的食品供應體系的建立創造條件.對于食品安全的管控部門來說，對連鎖企業供應鏈的管制成本低于對傳統的農貿市場和農村小商店的管制成本.因此，制定積極的政策，促進以零售連鎖企業為依托的正規鄉村零售店的形成和擴大，通過以統一配送的零售連鎖企業的完善進貨、送貨、核查體系，加強對農村食品供應體系的控制，增加該市場上安全食品的可獲得性.第四，促動消費者的自我成長.這種成長主要是公民意識和權利意識的生成，以及與之相伴隨的責任意識的實踐.

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