甘肅省財政支農現狀、問題及對策

□文/孔 媛

（蘭州商學院農林經濟管理學院 甘肅·蘭州）

一、甘肅省財政支農支出規模分析

學術研究中主要采用絕對數和相對數兩類指標來描述衡量規模。本文首先選取1990～2006年的時間序列數據對甘肅財政支農支出的總量狀況展開分析。

如表1所示，甘肅省財政支農支出總額呈現不斷上升趨勢，支出額從1990年的58，483萬元增長到2006年的458，363萬元，定基增幅累積超過6.8倍。從財政支出規模的環比增速來看，考察期內，最高環比增速為2000年的62.5%，最低為2003年的-32.8%，環比增速的無規律變化顯示出財政支農規模在年際間的起伏變動較大，并未呈現出穩定增長的趨勢。

（表 1）

從相對指標來看，如圖1所示，1990～2006年間呈現出“下降—上升—再下降再回升”的分階段的變化特征，二者在走勢上具有一定程度的相似性，而財政支農支出占財政總支出的比重波動更大一些。（圖1）

1、下降階段：即財政支農支出占財政總支出的比重和占農業總產值的比重分別從1990的12.72%和5.71%下降到1995年的10.29%和3.11%，期間占財政總支出比重有所波動，但是總體呈下降趨勢，并于1995年達到最低點。應當看到，這一時期也是歷史上“三農”問題矛盾最突出的階段。這也從一定程度上說明財政支農對農業發展的重要性。

2、上升階段：即 1995～2002 年間，財政支農支出占財政總支出的比重和占農業總產值的比重分別從1995年的最低點上升到2002年的15.44%和11.77%，達到了改革開放以來歷史最高水平。這一階段也是我國加入WTO和宏觀農業政策轉向農業保護的關鍵節點。

3、再下降—再回升階段：經歷了2002年的高點以后，二者均出現了較大程度的回落，于2004年到達低點，并于2005年開始回升。

二、甘肅省財政支農支出結構分析

財政支農結構就是財政支農各部分的組成狀態及其數量配比的總稱，它表現為各類支出的集合，呈現出一定的數量關系，但支農結構實際上是財政職能狀態和政府政策的體現。從內容上來講，財政支農結構主要包括：

1、支援農業生產支出，主要包括與農業生產相關的各種費用的補助，按照《中國統計年鑒》的指標說明，涉及至少13個小類。從支出額來看，2006年該項支出為188，778萬元，較1990年的24，599萬元增加了6.7倍，期間除了1994年和1998年較前期相比出現了小幅減少外，其余時間均呈現增加趨勢。該項支出與支農總支出的增幅基本一致。如圖2所示，從支出結構占比來看，該項支出所占比重波動較大，從1990年以來一直下降，最低為2002年的9.5%，隨后出現了恢復，最高為2005年的43.46%。（圖2）

2、農業基本建設支出，主要指屬于農業基本建設范圍內的基本建設的貸款及其貼息支出。從支出金額來看，1990～2006年期間，除個別年份有所減少外，該項支出呈現穩定快速增加的趨勢，2006年達到185，514萬元，較1990年的7，803萬元增加了22.8倍。從支出結構占比來看，該項支出占支農總支出的比重從最低的8.98%提高到2006年的40%左右。由此可見，特別在2000年后，國家和地方政府通過加大農業基本建設的投入來解決農業發展中的問題。

3、農林水氣部門事業費，指財政支出用于農林水氣等事業部門的經費。從2003年開始，國家大幅縮減了部門事業費的支出。數值大幅縮減的原因主要是：一方面國家以及地方政府進行了機構改革，減少了事業費的預算，節省了事業費開支；另一方面從2003年開始，國家財政支出統計方法發生變化，統計科目發生了改變，部分農林費用調至農業支出、林業支出科目中，水利氣象事業費用則繼續沿用。從調整前后的兩個階段來看：1990～2002年和2003～2006年總額都是呈遞增趨勢，年均增幅為30%左右。2006年為調整后總額最高的年份，達到72，478萬元。從事業費所占比重來看，調整前約占支農總額的50%，調整后則保持在15%左右。

4、農業科技三項費用，指財政用于農業科技支出的費用。從支出金額來看，1990～2006年農業科技支出增長了10倍，從1990年的307萬元增加到2006年的5，574萬元，特別是2004年以后，增幅較以往有較大幅度的增長。從支出結構占比來看，該項所占比重一直以來處于比較低的水平，雖然絕對金額增幅較大，但占支農總額的比重最高為1.22%。很顯然，農業科技費用無論從總量還是從占比來看，顯得過于低下。

表1 1990～2006年甘肅省財政支農總額和增長率

5、農村救濟費，主要指財政用于失業救助、自然災害救助、孤寡病殘救助以及優待優撫性質的費用支出。從支出金額來看，1990～2006年甘肅省農村救濟費的財政支出從561萬元提高到6，019萬元，增長約16倍，占財政支農總支出的比重波動較大，最低水平為2001年的0.2%，最高達到2006年的1.31%。

6、其他，主要包括新型農村合作醫療和補助村民委員會支出等內容。根據考察期內的不完全數據，該項支出年均水平約為2，000萬元左右，占財政支農比重大約為0.5%。

圖1 甘肅財政支農支出的變化趨勢

圖2 甘肅省財政支農支出結構構成

表2 1990～2006年國家與甘肅財政收支增幅對比（單位：%）

三、甘肅省財政支農存在的主要問題

1、財政支農支出不穩定反映出支農政策缺乏相應的制度硬約束。從表2可知，考察期內，甘肅省財政總支出的規模和增速均是穩步逐年增長的。甘肅省財政收入定基增幅7.6倍，年均增幅為14.7%，財政總支出增長10.5倍，年均增幅為16.6%。從全國來看，同期財政收支增長分別為12.2倍和12.1倍，平均增長為17.1%和17%，即財政收支增長保持平衡，而國家財政支農支出增長了9.3倍，年均增幅為16.4%。如前所述，雖然總體上甘肅省財政支農支出呈現增長趨勢，但是年際間的波動較大，時多時少現象經常出現，隨意性很強。（表2）

2、財政支農資金的運用整體而言缺乏效率，財政支農結構尚需優化

首先，財政支農支出中支援農業生產支出屬于生產性財政支農支出，而農林水利氣象事業費中一部分屬于正常和必需的農口單位維持費，但事業費中有相當部分屬于非必需性的過量消耗，是財政支農效率低下的根源之一。雖然，2003年的統計數據出現了較大幅度的下降，但是由于事業費中的開支列入了其他項目，可以想見，在現有機構層級和幅度不變的情況下，該項支出不會出現根本性的減少。

其次，農業基本建設支出占比在1990～2006年間屬于占比次高的部分。農業基建支出占比一般保持在20%～40%之間。但由于財政直接支農模式在支農項目選擇、進度管理、完工后維持等方面均存在難以克服的內在缺陷，因而其本身的支農效率并不高。導致財政農業基本建設支出效率低下的原因主要在于：一是政府在建設項目管理知識、技術、經驗等方面均不具有比較優勢；二是由于信息不對稱造成對支農支出的運營監管乏力。

第三，農業科技三項費用占比年均為0.66%，考察期內，其最高比例為1.22%，其余年份均低于1%。財政對科技的投入是具有巨大的杠桿效應的，這在理論界是一個不爭的事實。農業科技費用支出占比極低，是甘肅省財政支農支出結構不合理的一個十分重要的方面，也是財政支農效率低下的根源之一。

此外，農村救濟費與其他項目占比偏低，二者合計最高比例為2%。農村救濟、農村醫療投入以及對村民委員會的投入也是一種間接的農業生產性投入的主要組成部分，它不僅可緩解農村貧困戶的生存困境，為農業生產或其他農村經濟活動積累人力資本，而且有利于保持農村社會穩定，從而間接支持農村乃至全社會經濟活動的正常運轉。因此，該項投入也應隨著政府財力的增長而適度增加。

3、財政支農資金的管理體制不夠完善，管理方法有待改進

首先，財政支農資金管理部門多，缺乏協調。從橫向看，甘肅省涉及財政支農資金管理的，除了農業、林業、水利、氣象等部門外，還有科技、教育、國土資源以及民政等部門。但這些部門之間缺少制度化的協調機制，往往造成了財力分散、資金交叉重復安排等問題。從縱向看，中央和省、市、縣級政府支農職責和范圍也不夠清晰，財權和事權劃分界限不清，沒有形成合理的分工。

其次，甘肅省各類支農專項資金種類繁多，互相重復交叉。財政支農專項資金是在不同時期根據當時的發展需要而設置的。眾多的項目之間由于體制原因，無法根據形勢的發展變化予以及時整合，以致所設立的專項資金種類愈來愈多，互相交叉重復，這也導致對支農項目的效果評估成為極其困難的事。按照現代政策學的觀點，缺乏評估的政策往往難以保證其理想的效果。

第三，支農項目資金的分配仍存在盲目性。目前，甘肅省財政支農專項資金的分配基本上仍然是按項目管理辦法采用層層申報的方式。下級在申請項目時隨意性較大，上級主管部門由于信息不對稱難以完全掌握項目的具體情況，因此難免出現項目立項不科學的情況，有限的財政資金不能用在最迫切需要的地方，這就造成了雖然總的來看，投入的資金和項目不少，但是甘肅農村中需要解決的發展問題依然很多。

四、提升甘肅省財政支農支出效率和效果的對策建議

根據甘肅省財政支農中存在的主要問題，筆者提出以下對策建議：

1、政府應加快構建科學理性的農業投入長效機制。當前，國家已經進入工業化和城市化發展的關鍵時期，而農業、農村和農民的發展問題是國家各項事業發展的基礎。甘肅省經濟發展在全國處于落后水平，農業經濟占有相當的比重，因此財政支農的作用更顯突出。建議各級地方政府將財政支農的投入水平納入政府工作、領導考核的指標體系，把財政支農投入的穩定增長作為衡量地方政府工作業績的嘉獎條件。國家也可以適時地將財政支農占財政總支出的比例進行立法，強制執行。

2、積極籌措支農資金，加大農業投入的總規模。一方面各級地方財政應增加預算內農業投入總量，拓寬預算外資金籌措渠道。同時，依法加大預算外支農資金的籌集力度，積極開拓農業發展基金的籌集渠道，筆者認為政府的土地出讓收入可以將較大的比重用于農業；另一方面政府要采取相應的措施，充分發揮出財政資金的引導作用，鼓勵工商企業投資農業，鼓勵金融機構向農業提供貸款。

3、完善公共財政體制，優化財政支農資金支出結構。政府應明確處理與市場的關系，將財政支農資金的使用范圍界定清楚。財政支農資金的使用領域主要在于市場失靈的方面，應著力解決農業發展過程中市場解決不了的問題，即提供農業發展所需的公共產品、補助外部效益大的農業項目。同時，截至目前，我們確定“以工補農”方針的時間尚短，在這方面缺乏操作的經驗，加之體制的原因，使得財政支出的效率不高。甘肅省可以根據WTO有關規則的框架，建立基于“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”政策框架的財政支農政策體系，從而使得支出結構更加科學。在改革財政支農支出結構方面，通過深化涉農服務部門改革，徹底精簡涉農機構、人員，著力壓縮涉農部門事業費，增大杠桿效應較大的生產性支農支出，即努力提升農業基本建設支出、農業科技支出、農業綜合開發支出的規模與比重。

4、完善財政支農資金管理體制，推進財政支農專項資金的整合。將整合財政支農資金作為提升財政支農效率的先導和必要準備。首先應精簡財政支農渠道和環節，按照事權與財權相一致的原則，合理劃分財政支農資金管理部門的職權范圍。一般來說，縣級是各級財政支農資金的匯合點，也是腐敗發生率最高、程度最重的支農環節，因此，以縣為主整合財政支農資金，將中央、省級、地（市）和縣本級安排的財政支農資金進行適當集中、精簡支農渠道和中間環節。

5、加強財政支農資金信息系統建設，建立農業投入績效評估體系。目前，甘肅省與財政支農配套的信息系統建設仍然滯后，這對于財政支農項目庫的建設、對財政支農項目進行統籌安排以及及時和全面地掌握財政支農資金的使用動態都是極其不利的。此外，甘肅省應全面開展財政支農項目的績效評估工作，只有在對前期項目的評估基礎上，在總結財政支農項目的先進經驗和吸取不利的經驗教訓的前提下，財政支農資金使用績效的提高才有科學的依據和可靠的基礎。

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