走中國特色的國資監管道路

■ 李予陽

在并無成功經驗可以借鑒的情況下，中國的國有資產管理體制進行了重大改革，解決了長期困擾國有企業發展的體制機制障礙……

黨的十六大以來，在并無成功經驗可以借鑒的情況下，中國的國有資產管理體制進行了重大改革，從體制機制上實現了政企分開、政資分開、經營權和所有權分離，解決了長期困擾國有企業發展的體制機制障礙。在新的監督管理機制下，國有企業獲得強勁的發展動力，在社會主義市場經濟的舞臺上展露出勃勃生機。

在歷史坐標系中考量

國有資產管理體制改革的重大意義，需要放在歷史的坐標系中去考量。傳統的國有企業是計劃經濟中的生產主體，是政府職能的延伸。企業較長時間里依附于政府，投資由財政撥款，贏利直接上交財政，虧損由財政補貼或行政干預銀行貸款，政府直接管理并對國有企業承擔無限責任。在從計劃經濟到市場經濟的改革過程中，要讓國有企業成為真正的市場主體，就必須從體制機制上改革對國有企業的監督管理，這個過程十分艱辛。

從改革開放初期到十四屆三中全會，在15年的時間里，通過擴權讓利、實行承包責任制等措施，把國有企業引入市場。這個階段改變的是政府對國有企業的管理方式，管理體制沒有大的變化，國有經濟的結構基本沒有調整，企業的社會定位、職工的身份也沒有多大的變化。上世紀90年代開始，用了10年左右的時間，通過“抓大放小”，國有經濟在不具備比較優勢的中小企業領域，實施了大規模主動退出；還有一大批困難企業通過政策性關閉破產退出市場。這兩項改革從根本上改變了國有經濟的布局結構，也初步建立了國有企業優勝劣汰的機制。特別是“國企三年改革脫困”的大潮，為新世紀國企改革打下了堅實的基礎。而財稅、金融、社會保障等領域和政府機構的改革，推進了政企關系的變化。1997年底開始的財稅、金融改革徹底切斷了政府對國有企業的輸血渠道。政府職能定位也進一步明確，即“要向公共服務方向轉變，而不是直接參與市場競爭”。

經過改革，國有經濟的布局結構集中到了大企業層面。但當時的國有企業受到的干預仍然很多。“過去的國資管理最大的一個弊端是多頭管理，等到真正出了問題又找不到責任人。有人講國有企業搞不好，是因為國有資產是無主資產，無人負責，這是有道理的。”國務院國資委副主任邵寧說。

從制度設計入手解決世界性難題

必須使國有資產有人管理，有人負責，實現出資人職能的一體化和集中化。2002年11月召開的黨的十六大為國有資產管理體制改革指明了方向，政府與國企的出資關系得以確立和規范。政府代表國家對國有企業履行出資人職責，享有所有權收益；國有企業以全部法人財產對外承擔責任，成為真正的法人實體。政府層面的出資人代表，實行“管資產和管人、管事相結合”，“權利、責任和義務相統一”的原則，實行“政企分開、政資分開、所有權和經營權分開”。

國務院授權代表國家履行出資人職責的特設機構——國務院國資委的成立，第一次在政府機構設置上實現了政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開，改變了國有資產的多頭分散管理狀況。“出資人的到位，基本解決了長期存在的管資產與管人、管事脫節的問題。”首任國務院國資委主任李榮融說，“國資委不是‘婆婆’加‘老板’。政企分開、政資分開后，還要堅持所有權和經營權分開。”

“國有資產管理體制改革，明確的是兩個層面的責任，第一，政府層面的責任。同時，企業層面的經營責任也清楚了。國資委是不批項目的，不代替企業決策，怎么做是企業自己的事。”邵寧說。作為國務院特設機構，國資委嚴格限定以股東的形式履行出資人職責，不直接插手企業生產經營活動，充分尊重企業法人的財產權和自主經營權。

按照黨的十六大精神，國務院、省（區、市）、市（地）三級組建了國有資產監管機構——國資委。此后，《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理條例》以及與之相配套的一系列法規規章的出臺，使國資監管有法可依、有章可循。中國國有企業改革進入由出資人依法推進的新階段。

國有資產的監督管理是一個世界性的難題。其他國家也有國有企業改革的問題，但其國有企業總量沒有我國大，社會制度也不一樣，改革的方向更不一樣。東歐國家的國企改革搞的是休克療法，實質是徹底私有化，社會代價非常大，而且經濟效益并不好，這并不符合我國的改革方向。國務院國資委成立之后，在探索有中國特色的國資監管的道路上拓荒，也為探索社會主義市場經濟條件下公有制經濟發展的規律做出了不懈努力。

這是一套從無到有的制度設計和建設，李榮融感慨是“在探索中前進，在挑戰中成長”。當時參與建立考核制度的國務院國資委業績考核局原局長李壽生告訴記者：“2003年我們用半年時間跑遍了當時全部的196家中央企業，請企業的負責人談想法，提辦法。考核什么，怎么考核，沒有現成的經驗。但當時對我觸動很深的是企業負責人對我們工作的大力支持，因為大家認識到非改不可！”

探索國有企業與市場經濟的結合方式

以經營業績考核為抓手，建立和完善業績考核、重大責任追究等機制，使國有資產經營責任制得到層層落實，結束了國有企業領導人有任期無考核的歷史，初步解決了自定薪酬、薪酬與績效脫節以及薪酬只能升不能降等問題。“業績升，薪酬升，業績降，薪酬降”的原則得以確立，在國有企業建立了激勵約束機制。

以董事會建設為著力點，完善公司治理結構。2005年起，在寶鋼等中央企業開展了董事會試點，外部董事占多數的制度設計使國企決策機制發生根本改變。以公開招聘中央企業高級經營管理者為突破口，探索建立適應現代企業制度要求的選人用人新機制。以財務監督和風險控制為重點，強化出資人監管。強化財務監督、外派監事會監督、紀檢監察監督、巡視監督，監督領域由境內向境外延伸，基本形成了企業國有資產經營管理重點環節的監督體系。加強產權流轉監督，形成覆蓋全國的國有產權交易監控平臺，從制度上遏制了國有資產的流失。以建立現代產權制度為核心，規范國有企業改制和國有產權轉讓；建立并逐步完善國有資本經營預算制度，落實了國有資本出資人收益權。一系列措施推動國有企業加強戰略引領，做強主業、提高管控能力、加強自主創新、強化風險防控，促進了國有企業持續健康發展。

“中國改革的成功與國企改革所選擇的正確道路是分不開的，而國企改革的道路恰恰是中國改革最獨特、最有創新之處。我們沒有照搬前蘇聯等國家走過的路，把國有資產一賣了之，或去全面拷貝美國200年走過的原始資本主義道路。”中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬說，“中國國企改革的實踐在國際上具有獨一無二的價值。在探索規律中尋求國有企業與市場經濟的結合方式，也為進一步深化‘中國夢’的內涵發揮著積極而重大的作用。”