廉政風險防控工作中理論的支撐與運用

■張 敏

廉政風險防控工作理論是將風險管理與全面質(zhì)量管理兩種理論合一的新理論，是反腐倡廉建設借鑒應用理論成果推進實踐創(chuàng)新的成功案例。對于這個全新的課題，工作中不僅要遵循風險管理和全面質(zhì)量管理的基本理論要求，而且要堅持開放性的思維，注重應用其他新型管理理論的方法和觀點，破解推進中的難題，促進廉政風險防控工作的完善和加強。

用系統(tǒng)論的觀點梳理業(yè)務流程解決好權力環(huán)節(jié)辨識不清的問題

系統(tǒng)論的主要思想是系統(tǒng)的整體觀念。系統(tǒng)中有相互聯(lián)系的要素構成，每個要素在系統(tǒng)中都處在一定的位置上，起著特定的作用，但又不是孤立地存在著，而是關聯(lián)的、相互依存的。廉政風險防控工作是圍繞業(yè)務流程而展開的一項“系統(tǒng)工程”，中央明確了“開展清權確權、排查廉政風險、制定防控措施、抓好預警處治”等環(huán)節(jié)要求，從這個方面看，廉政風險防控是步步推進，層層展開的。但從系統(tǒng)論的觀點看，推進廉政風險防控的各個環(huán)節(jié)并不是廉政風險防控的全部要素，因為業(yè)務事項不明，權力辨識不清，排查權力風險就無法展開，防控風險更無從談起。因此，必須緊緊抓住廉政風險防控圍繞業(yè)務管理而展開的特性，把業(yè)務流程梳理清楚，這樣才能防止脫離業(yè)務搞防控。

要把業(yè)務流程梳理好，首先要按照系統(tǒng)論強調(diào)的要素之間的關聯(lián)性、依存性，找出業(yè)務流程中的“關聯(lián)點”，向前延伸看權力運行的始端，向后拓展查權力運行的結果，向上分析追權力事項的決策，向下跟蹤排權力事項的受理等，只有把這些“點”捋清楚了，才能把整個業(yè)務辦理流程弄明白。其次要按照系統(tǒng)論的整體觀念，給權力運行“畫全像”。業(yè)務流程本身也是一個系統(tǒng)，一項業(yè)務涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)、多個結合部。因此，要組織抓好牽頭“會診”，從業(yè)務受理到審批辦結，將流經(jīng)的環(huán)節(jié)全部繪制出來，形成系統(tǒng)、完整的權力運行圖。在此基礎上，要進行全面研判，找出受理、審查、審批等具有權力特征的風險環(huán)節(jié)，并以圖表的形式標注風險環(huán)節(jié)在業(yè)務流程中的位置、涉及的風險崗位、風險環(huán)節(jié)的等級等，從而清晰地勾勒出權力的運行軌跡和權力環(huán)節(jié)的分布情況，為后期的工作奠定良好的基礎。

用唯物辯證的方法指導清權確權解決好權責不清晰不對稱等問題

唯物辯證法認為一切存在的事物都由既互相對立又互相統(tǒng)一的矛盾組合而成，反對以片面或孤立的觀點看問題。權力也是這樣，既能用權為公，又能以權謀私；既有“風光”的一面，又有“風險”的一面。廉政風險防控突出的是權力制衡，防止的是權力濫用，一定意義上講是用權者的一次“自我革命”。清權確權這個環(huán)節(jié)就是要清晰權力邊界，明確權責對等，依法規(guī)范用權行為。而在實際工作中，部分“掌權者”對權力認識片面，把權力看作自己的能力，是自己地位和身份的象征，而忽視了權力也是一把“雙刃劍”，用不好就會割傷自己。因此，清權確權就是要樹立正確的權力觀，做到權責清晰，權責對等。

首先，要用矛盾的觀點辨清權力的“真面目”。唯物辯證法主張承認矛盾，運用矛盾的觀點看問題。運用矛盾的觀點認識權力行使所具有的兩面性，特別是要充分揭露權力用不好所帶來的風險和負面后果，才能讓“掌權者”認清權力的“真面目”。為此，要把廉政風險防控工作與權力觀反思教育結合起來，通過鮮活的案例使大家清醒地認識到，權力既可以服務人，也可以腐蝕人，甚至毀掉人。

其次，要用聯(lián)系的觀點給權力“起好名”。唯物辯證法的一個特征是用聯(lián)系的觀點看問題。權力認識問題解決了，但如何清權確權還是模糊不清。崗位職責雖然是清權確權的主要依據(jù)，但主要體現(xiàn)的內(nèi)容是崗位的職責范圍，對崗位權力的界定則含糊籠統(tǒng)，權力崗位人員自己也往往說不清自己有多少權，具體是什么權。因此，要將崗位職責、業(yè)務流程、權力環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，互相對應地確定每個崗位的權力，彌補任何一個環(huán)節(jié)都無法全面清權確權的缺陷。同時，依據(jù)崗位權力屬性，給每個崗位的權力“起名字”，從決策層、執(zhí)行層、操作層入手，明確業(yè)務主管權、集體表決權、指揮管理權、事項編制權、事項提報權、事項審查權、事項調(diào)整權、事項執(zhí)行權、事項建議權、監(jiān)督檢查權、考核處理權等權力類別，從而使每個權力崗位都對號入座。

最后，要用發(fā)展的觀點跟蹤監(jiān)督權力運行的“變化點”。唯物辯證法的另一個特征是用發(fā)展的觀點看問題。任何事物都是不斷發(fā)展變化的。廉政風險點也是如此，我們在這方面防控好了，“逐利者”就會在另一方面尋求“突破口”。因此我們必須根據(jù)崗位的變化、審批程序的變更、人員的變動等，及時跟蹤權力運行的新軌跡，對權力崗位重新進行清權確權，保證在改革發(fā)展中，權力運行到哪里，監(jiān)督防控就跟進到哪里。

把問題管理的理念引入風險排查解決好隱性風險擺不上桌面的問題

問題管理是在挖掘問題的基礎上，合適地表達問題，正確地解決問題，以此來防范問題演化為危機的一種方法，也可以說是借助問題優(yōu)化管理。廉政風險不同于安全風險，安全風險是顯性的，廉政風險是隱性的。安全風險顯而易見，容易排查，廉政風險有“潛規(guī)則”，藏在桌下，如不深挖，容易漏查。風險排查是廉政風險防控的關鍵環(huán)節(jié)，風險排查不出來，防控就是一句空話。各類風險中，隱性風險危害最大，大家在查擺中卻又描述不清、擺不到桌面上。對此種情況，就要借助問題管理法，把這類風險的表現(xiàn)形式表達出來，把存在的問題暴露出來，做到這些，防控才有實際意義。

要把風險表象“描具體”，使隱形的風險“現(xiàn)真形”，就要緊緊圍繞風險的三種來源做文章：一是來源于內(nèi)部。有的是上級批條子、打招呼或者暗示，有的是領導身邊的工作人員等打著領導的旗號謀私利。一是來源于自身。公職人員自律意識不強，放松思想警覺，自己或委托親戚朋友找“找業(yè)務”謀私利。一是來源于外部。主要是服務對象，平常他關照你，關鍵時刻讓你關照他。重點排查以下四種廉政風險表現(xiàn)：一是是對能夠辦的，不按章辦事，而設卡刁難，索要好處；二是是對不能辦的，不堅決制止，而違規(guī)辦理，收取好處；三是是對已經(jīng)辦的，不立即告知，而混水摸魚，默收好處；四是是對參與辦的，不潔身自好，而同流合污，合收好處。我們可以把以上表象描述作為“引子”，引導大家把風險查全、查深、查具體。

堅持“制度+科技”的思路，強化防控措施解決好制約監(jiān)督不力的問題

“制度+科技”是近年來預防腐敗的新理念。在十七屆中央紀委五次全會上，胡錦濤同志提出“逐步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系”和“高度重視現(xiàn)代科學技術特別是信息技術在反腐倡廉建設中的作用，把科技手段融入制度設計之中，不斷提高反腐倡廉工作科技含量”的要求。2011年中紀委第六次全體會議工作報告中明確要求在全國推廣“制度+科技”的有效做法。“制度+科技”能夠較好地解決權力缺乏有效監(jiān)督和制約的問題。歷史和現(xiàn)實都證明，失去制約和監(jiān)督的權力必然導致腐敗。“制度+科技”正是抓住了這個關鍵，以制約權力為核心，以制度建設為根本，以科技手段為支撐，以防范風險為基礎，促進權力公開、透明、規(guī)范運行。

首先要增強制度的操作性。制度的特點是帶有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性，但制度本身制定得過于寬松或操作性不強，其作用就會大打折扣，甚至流于形式。要解決好這一問題，我們的實踐體會是要增強操作性，把防控措施“鑲嵌”到業(yè)務流程中，作為業(yè)務流轉(zhuǎn)必經(jīng)的一環(huán)，使業(yè)務不經(jīng)這一環(huán)就“邁不過去”，使防控措施成為業(yè)務管理的有機組成部分，防止權力在流程外運行而導致失控。其次要重視科技防控的適應性。實踐證明，科技反腐能夠發(fā)揮預警監(jiān)控、違規(guī)阻斷、流程再造、信息共享等功效和作用，是推進反腐倡廉建設的有效途徑。科技應用越廣，帶動的整體反腐效果越好。但是科技防控不是所有的環(huán)節(jié)都適用，關鍵是要找準著力點，在最關鍵、最難控制的環(huán)節(jié)實施科技防控，使隱形的權力變得可視、可控、可查、可糾，促使權力屬性回歸本質(zhì)。再次，要增強“制度+科技”的互補性。目前來看，“制度+科技”是反腐的最佳方法。這一組合方法的特點就是把制度轉(zhuǎn)化為電腦執(zhí)行程序，用無情的電腦管束有情的人腦，用科技手段防止制度執(zhí)行走樣。但科技程序、后臺操作也是由人來完成的，還需要用相關的制度進行規(guī)范約束，制度與科技之間要互相支撐，兩者實現(xiàn)無縫銜接，才能發(fā)揮最佳功效。

按照循環(huán)理論的要求抓實預警處置解決好開展防控工作一勞永逸的問題

PDCA循環(huán)理論是按照P（計劃）、D（執(zhí)行）、C（考核）、A（修正）的順序?qū)嵤┭h(huán)管理，是開展所有質(zhì)量活動的科學方法。廉政風險防控中的風險點、風險等級、防控措施等不是一成不變的，它們隨著形勢變化、職權變更、風險演變而變化，必須進行周期修正，并按照PDCA的方法實施循環(huán)管理。預警處置作為廉政風險防控的最后一個環(huán)節(jié)，我們把它納入PDCA中的C（考核）、A（修正）兩個環(huán)節(jié)中，對各種風險進行預警處置、適當考核和動態(tài)修正，使之發(fā)揮關鍵性作用，促使整個廉政風險防控周而復始，滾動管理，以此解決廉政風險防控“一次搞完，就認為可以一勞永逸”的問題。

一是預警處置要“分級管”。廉政風險有大有小，所以要根據(jù)風險程度,采取不同的預警和處置辦法，按照預警等級管理，分別采取風險提示、誡勉談話、責令糾錯等辦法處置。二是日常考核要“動態(tài)管”。廉政風險防控不是“一陣風”，要形成長效機制，既要加強日常管理，更要強化考核落實。要將廉政風險防控管理納入黨風廉政建設責任制考核中，獎優(yōu)罰劣，鼓勵先進，督促后進。三是風險修正要“循環(huán)轉(zhuǎn)”。要以年度為周期，根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度的調(diào)整、上級機關和主管部門有關職責權限的變更、防控措施落實的效果等情況，及時調(diào)整、完善廉政風險內(nèi)容、等級和防控措施，實現(xiàn)動態(tài)修正、閉環(huán)管理，保證廉政風險防控質(zhì)量呈螺旋式上升，使這項工作逐漸成熟，不斷發(fā)展。