建國以來我國土地整理政策的演變及問題探討

王沈佳

我國土地整理的探索、孕育、發展是人類利用自然、改造自然的必要措施，是經濟社會發展到一定階段，解決土地利用問題及人地矛盾的必然選擇。建國初期的土地整理還是一個探索的過程，到了改革開放以后，尤其是近10年來土地整理有了突破性進展，為我國經濟社會發展做出了突出貢獻。當前，土地整理已經進入一個新的發展階段，同時也面臨著艱巨的挑戰，在今后的很長一段時間內，我國的土地整理都將處于一個深刻變革和全面高速發展的階段。

一、開放前的土地整理政策

改革開放前的土地整理政策主要分為建國初期、過渡時期及大躍進時期這三個階段。建國初期的土地整理政策最具有代表性的為1950年夏頒布的《中華人民共和國改革法》，此項政策的頒布，主要是為新解放區的廣大農民解決土地問題。《中華人民共和國土地改革法》的頒布使3億多的農民獲得了土地，廢除了我國延續數千年的封建剝削土地制度，廣大農民翻身得解放，成為了土地的主人，農業生產力得到了極大的提高。

過渡時期指的是社會主義三大改造時期，這時期的土地政策實行自愿互利原則，從興辦互助組到初級農業生產合作社到高級農業生產合作社，由低級向高級發展。廣大農民積極參與到農業合作社的浪潮中去，走社會主義道路。但這一時期因受自然災害等影響，糧棉產量有限。

大躍進時期黨的某些領導人片面追求社會主義的高速發展，認為農業合作化、公有化程度越高，就越能促進國家的生產力水平提高。但事實證明，這一時期的土地政策與中國當時的國情不符，沒有起到理想中的效果，并在一定程度上阻礙了當時農村生產力的發展。

二、改革開放后的土地整理政策

(一)探索的十年:1978～1988

20世紀80年代，隨著國家的改革開放，家庭聯產承包責任制被廣泛推廣與發展，農村發生了翻天覆地的變化。土地整理工作的重點集中到土地權屬關系的調整上來，但因為把整片的土地分割成若干份分配給農民，使得部分地塊支離破碎、農業基礎設施也受到了一定程度的破壞。這一時期的農民對承包投入了巨大的熱情，自主地改善土地生產條件，民間開始出現自發、分散的土地復墾行為。

(二)孕育的十年:1988～1998

20世紀90年代以來，隨著社會經濟的迅猛發展，人口數量的增加，土地資源數量特別是耕地銳減，我國開始號召廣大民眾開展以有效增加耕地面積，提高耕地質量，改善生產生活環境，保護生態環境為目的的土地整理工作。1986年國家土地管理局的成立，使土地使用制度改革進入到了正軌。這一時期的土地整理重點主要集中在農村地區，有兩種基本形式:一種是綜合治理，即對一定區域內的田、水、路、林、村等進行綜合整治，對農村建筑物的拆除搬遷、廢棄農村工礦、農村居民點的復墾及農田水利的建設進行統一的規劃與實施。另一種是專項治理，即本著先易后難、重點突破的原則，對田、水、路、林的一項或多項進行專項整治，后續再完善綜合治理。

(三)發展的十年:1998～2008

20世紀90年代后期，我國的土地整理才開始進入依法有序、有組織、大規模的現代意義上的土地整理發展時期。1997年中央的第11號文件及1999年《土地管理法》的頒布實施，中央以文件的形式明確規定了土地整理制度，使得我國的土地整理制度得以健全，并從字里行間鼓勵個人及單位組織開始土地整理活動，使投入到土地整理工作中去的隊伍不斷壯大，土地整理事業健康、蓬勃發展。

三、土地整理政策的發展現狀

我國現代的土地整理起步雖然晚，但發展勢頭較好:1997年《全國土地利用總體規劃綱要》及2000年《全國土地開發整理規劃》的頒布實施使大多數地方都完成了土地開發整理專項規劃的編制，土地整理規劃體系初步建立。《土地管理法》則以法律的形式規定了新增建設用地土地有償使用費等資金渠道，保證了對土地整理長期穩定的投入。且隨著近幾年國家的快速發展，資金規模日益擴大，目前，全國用于土地整理等項目的總投入達1000億元左右。1999年《土地開發整理標準》的出臺，先后制定了項目可行性、規劃設計及預算編制等技術規程，使土地整理標準體系逐步完善。近幾年我國的土地整理處于高速發展時期，出臺多個文件政策，鼓勵開展土地整理工作。民眾開展土地整理工作的熱情日益高漲，專業隊伍及機構逐步擴大，科學進步步伐加快，國內外的合作日益加強。

四、我國土地整理存在的問題

由于我國土地整理起步較晚，與其它國家相比仍存在許多不足之處。

(一)重數量，輕質量及生態保護

由于我國山地眾多，可利用的土地資源少，且人口數量龐大，分配到人均的土地數量尤為稀少。使得我國最初的土地整理目標是增加土地尤其是耕地的面積，但對土地資源的質量及項目區周邊的生態環境保護沒有做出具體的要求。人們將大量的林地開墾為耕地、大海填為土地，有效增加了土地資源，但成本高且土地質量低下，土地整理項目區周邊的植被、生物受到破壞，生態環境遭受嚴重威脅。

(二)有效公眾參與少

我國大多數的土地整理項目未進行有效的公眾參與，項目區的選擇、可行性分析研究、規劃設計及施工驗收等多是政府相關部門組織實施，最關鍵的利益關系人無從參加。近幾年項目實施中，項目可行性差、規范設計不合理、資金使用不規范等問題層出不窮。

(三)重前期評價和建設管理，輕后期管理與評價

我國開展土地整理這些幾年來，國家非常重視項目前期評價和建設管理，但驗收后項目交接、運營管理和后評價的辦法或制度很少。由于缺少相關制度，未明確所有人和使用管理責任人，當工程資產受到損壞時，得不到及時修復;有些基本農田建設后更是出現撂荒現象。

(四)應用現代高新技術較少、資金使用混亂

目前雖然有些土地整理項目部分采用GIS技術，但大量的土地整理項目還較多地采用傳統方法，系統應用現代高新技術很少，規劃設計工作效率低下，評價結果科學性差，技術手段相對落后。土地整理資金應專項用于土地整理項目，但由于監管不力，資金擠占、挪用現象嚴重。

五、我國土地整理發展對策分析

(一)重視土地質量提高、生態環境建設和保護

今后的土地整理應把提高耕地質量及保護生態環境置于重要的地位。只有這樣，才能提高農業生產的產出率與利用率;重視生態環境建設，也可注重鄉村生態價值與文化背景的融合，打造鄉村旅游，搞活地方經濟。

(二)加強公眾參與

土地是農民的生存之本，農民對土地的感情最為深厚，最為了解土地，土地關系到農民的切身利益。我國應學習德國引入公眾參與制度，讓農民參與整個土地整理項目的全過程，并對項目提出意見及建議，對項目進行監督。只有農民親自參與決策與實施，才能保證項目的科學性、正確性和持續性，真正達到實現土地整理的目標。

(三)加強土地整理項目后續管理，進行土地整理項目后評價

我國的土地整理項目多集中于項目前及項目中管理，缺乏項目后管理。目前應著重制定運營制度和后評價制度，明確所有人、管理負責人和使用人，明確資產使用、維修措施等。

(四)高新技術應用及加強資金使用管理

通過遙感(RS)技術、全球定位系統(GPS)和地理信息系統(GIs)3s技術結合，科學地制訂規劃，落實項目，確定整理模式，加強信息化管理，提高管理水平和效益。加強資金管理、保證專款專用是實現土地整理目標的關鍵。國家要抓緊制定完善的資金管理制度體系，提高資金管理水平。

[1]高向軍．土地整理30年變遷[J]．國土資源報，2008．

[2]吳傳鈞，郭煥成．中國土地利用[M]．北京:北京大學出版社，2001．

[3]杜偉，推進農村土地整理產業化的思考[J]．國土經濟，2003．

[4]王占元，股份制推進土地整理[J]．中國土地，2001．

[5]王璦玲，趙庚星，史娟，我國土地整理發展的現狀、問題與對策研究[J]．土地經濟與管理，2005．