釣魚執法現象的法律思考

楊 芳

（甘肅聯合大學政法系 甘肅 蘭州 730000）

釣魚執法現象，在英美法系國家叫做執法圈套（entrapment），本文所稱的釣魚執法現象就是指公權力機關（主要是行政機關）將所有的公民都假定為違法者，由公權力的執行者雇傭職業人員進行誘惑，引誘無辜的公民違法，然后公權力機關（主要是行政機關）對其懲罰，以滿足自己部門利益需要的行為。它與刑事偵查中的誘惑取證相類似，因為取證手段違法導致該證據無效。

一、釣魚執法現象的典型案例

1.2013年閆永華事件。2013年2月27日濰坊貨運司機閆永華接到一筆去鐵礦拉貨的活，載著貨主去鐵礦的路上，被平度市交通局客運管理所認定為非法營運，罰款5000元。后來查明貨主其實是“釣頭?！盵1]

2.閔行倒鉤案。2009年9月8日，上海市民張軍開著他的“長安福特”在路口等紅綠燈時，一名男子聲稱“胃痛”，要求張軍搭載一程。張軍明確表示無償搭載，卻被上海市閔行區城市交通行政執法大隊認定“非法營運”，并處以1萬元的行政罰款，交付罰款10天后可取回扣押車輛。后查明，行政執法取證手段不當。[2]

3.2009年浦東孫中界事件。2009年10月14日晚上7點30分左右來到上海打工只有3天的河南小伙孫中界開車途中被陳雄杰攔車搭乘，卻被交通執法隊以“非法營運”的名義抓獲，課以處罰。車輛遭扣，孫中界也受到公司批評，為證明“清白”，孫中界竟拿刀砍下左手小指。

后經調查，浦東新區城市管理行政執法局的調查簡單草率。原南匯區交通行政執法大隊的確使用了不正當的取證手段，所謂“乘客”陳雄杰其實就是“釣頭”。[3]

以上是釣魚執法現象的幾個典型案件。可以說釣魚執法現象破壞了執法機關的公信力和形象，并加劇社會信任危機，更加不利于社會的穩定和諧。所以對于”釣魚執法現象”我們不得不正確對待和處理，對于其所反映的情況和問題必須徹底糾正。

二、釣魚執法現象產生的原因

1.釣魚執法現象是立法本身上的粗略與疏漏

目前，我國處理非法營運的唯一法律依據是《中華人名共和國道路運輸管理條例》，其六十四條規定“未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營的，由縣級以上道路運輸管理機構責令停止經營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！睆拇藯l規定我們可以看到法律賦予行政機關的自由裁量權非常大。由于對這個自由裁量權掌握尺度不同，導致全國各地的執法沒有統一標準，可能會出現同樣的行為在不同地方的處罰結果不一樣，甚至在同一地方的同一違法行為由不同行政機關的處罰，結果也不一樣的現象。在我們正在建設的法治社會中，法律的這種缺陷是不應該出現的。

2.釣魚執法現象是執法上的處罰指標不明所導致的后果

現實中我們很多行政執法部門存在執罰經濟，以罰代管現象。各地主管部門也往往給包括交通行政執法在內的執法部門下達一定的罰沒款物指標。其實，這也是中國特有的政治運行現象。在收支兩條線情況下，如果沒有考核指標，我們的執法人員往往偷懶，因為干多干少一個樣，沒有積極性，誰不喜歡在辦公室或茶館里“一杯茶一支煙一張報紙看半天”？誰又喜歡在天天在室外執法忍受風吹雨打日曬冰凍；而一旦有了指標，就會亂處罰亂執法。相信這種二重背離定律現象無論是管理當局還是執法者都不能解決的難題。

3.釣魚執法現象是相關集團利益的驅動的結果

一般情況下，參與釣魚的每一級機關和成員都可從罰款中獲得利益，尤其是直接參與釣魚的機關，給其的的“提成”，往往超過了上級機關給其下達的罰款指標。[4]正是因為通過釣魚執法現象，不但可以提前超額的完成任務指標，而且還能大大提高自己收入才導致執法機關釣魚執法現象的“積極性”高漲。尤其是交通執法中的釣魚執法現象，更是一塊誘惑力極大的蛋糕。在交通執法中的釣魚執法現象的受益主體，不僅包括作為公權力機關的執法大隊的，還包括大批“臨時執法人員”——釣鉤或釣頭。所以說釣魚執法現象就是禁不住利益的誘惑，以權謀私的結果。

4.釣魚執法現象是執法證據上的證據規則欠缺的結果

在釣魚執法現象案件中，證據通常非常簡單，一般只有執法人員的單方執法筆錄，而這種筆錄往往因為被處罰人心里不服而拒絕簽字，這種沒有被處罰人簽字的單方處罰筆錄到底有沒有效力，外界很難判斷。能否作為行政復議或行政訴訟的證據，法律也沒有明確規定。目前法律有規定的情形只有警察的單方證據可以作為定案依據。但是，這種規定在交通執法或其他行政執法能否類推？筆者以為答案應為否定，因為行政機關的權力必須來自于法律的規定，如果法律沒有規定而行使該職權，則屬越權行為。

5.釣魚執法現象是行政程序欠缺的結果

“沒有救濟就沒有權利”，實體正義需要程序正義來保障，只有程序正義了，實體權利才有可能得到實現。在釣魚執法現象中，執法部門首先誘導無辜公民違法，然后再對其“可疑”行為展開調查，這在程序上本身就是違法的。另外執法過程大都是非公開，不透明，經常暗箱操作。正是因為執法程序的非正義才導致釣魚執法現象的實體結果的違法，才會出現被執行人拒絕簽字的尷尬。

三、預防釣魚執法現象的對策

為提高行政機關的執法公信力，規范執法行為，警惕在各個部門和領域出現釣魚執法現象問題。同時，為避免調查取證過程中走進釣魚執法現象的誤區，行政執法部門應規定調查取證程序必須符合法律要求。

1.制定《行政程序法》，從根本上和法律層面規避釣魚執法現象行為

釣魚執法現象中存在處罰自由裁量權過大，導致不同的地區或同一地區的不同處罰機關對同樣的行為處罰結果會相差很大；或因證據規則的欠缺導致對有處罰機關做出的單方處罰筆錄是否有效的困惑，歸根到底都是由于法律規定的不明確或干脆沒有規定而引發的，所以要從根本上解決釣魚執法現象，盡早只有制定《行政程序法》，將行政執法的程序及證據規則規定的較為詳細，以便行政機關在執法時做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。同時，完善執法監督體系，建立行之有效的執法監督機構獨立監督各個地區各部門各機關的執法情況，規范執法程序，只有在使用正常行政執法手段無法有效達到執法目的的時候才可以考慮在適當的情況下以合法的方式采取非常規的調查手段；要嚴格規定執法手段和方式方法。行政執法部門應進一步加強執法的公開化，讓人民群眾了解執法情況，使執法信息透明化；取證過程不能夠使用引誘方式也不能使用引誘的語言。收集證據應當合法化，全面化，充分化。盡量采取全程的錄音、錄像手段，以便全面收集有關的證據，防止證據的流失和缺損。

2.切斷執法經濟的源頭

嚴格規定行政事業性收費和行政罰款全部上繳國庫，嚴禁按比例返還給執法單位，打擊行政執法人員的罰款積極性，從源頭上杜絕釣魚執法現象。

3.提高政府的執法能力和執法人員的執法素質

從根本上講，整治非法營運的“黑車”，完全符合廣大人民的利益，[6]但絕不能因為執法取證的難度較大，就用釣魚執法現象的手段去違法取證，而應提高自身的行政能力；與此同時，要開展職業技能培訓，提高執法人員的執法能力。還要進行形式多樣、卓有成效的職業道德教育和思想政治教育，提高執法人員的執法素質。

4.完善和加強執法監督

健全完善執法監督體系，建立由上級行政機關監督、本行政機關內部專門組織監督、輿論監督、被處罰人監督以及社會公眾監督的立體監督體系，及時發現并糾正違法執法行為，達到既保護被處罰人的合法權利的同時，也逐漸樹立行政執法機關的公信力和權威的雙重效果。

[1]齊魯網.2013NIAN 3月30日.

[2]2009年10月16日，騰訊新聞網.

[3]2009年10月21日，南方法律網.

[4]王春業.論對“釣魚執法現象”的處理[J].河北科技大學學報（社會科學版），2010（2）.

[5]羅金蘭.對釣魚執法現象的若干思考[J].魅力中國，2011，5.

[6]張麗.給后釣魚時代的打擊黑車提個醒[N].北京晚報，2009年11月3日。