以加強制度建設為抓手推動反腐倡廉建設

鄧 冰

（中鐵電氣化局北京建筑公司 中國北京 100034）

以加強制度建設為抓手推動反腐倡廉建設

鄧 冰

（中鐵電氣化局北京建筑公司 中國北京 100034）

習主席在十八屆中紀委二次全體會議上指出:“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！盵1]這一重要論斷深刻揭示了制度建設對反腐倡廉建設的重大意義，要求我們必須進一步加強反腐倡廉制度建設，為推動權(quán)力科學、規(guī)范運行提供制度保障。

一、加強制度建設，是從源頭根治腐敗的利器

制度是管根本、管長遠的。制度的剛性約束力，可以有效制約、監(jiān)督權(quán)力的運行，有利于從源頭上消除腐敗孳生的土壤。

（一）加強制度建設是我黨反腐倡廉建設的經(jīng)驗總結(jié)。

黨歷來高度重視反腐倡廉建設，特別是在革命建設、改革的重大歷史關(guān)頭和關(guān)鍵發(fā)展階段，更是高度自覺的把反腐倡廉建設擺在非常重要的位置。我黨90多年的發(fā)展歷程，既是一部革命、建設和改革的奮斗史，也是一部反腐倡廉、不斷純潔隊伍、提高戰(zhàn)斗力的斗爭史?？v觀黨的反腐倡廉制度建設，大致可以分為兩個階段：從黨誕生到十一屆三中全會，是黨的反腐敗制度建設的初步探索階段。這一時期，黨主要通過整風等形式加強對黨員干部的思想教育，廣泛發(fā)動群眾揭批腐敗分子，然后再通過法律手段予以嚴懲。在重視思想教育的同時，對反腐倡廉制度建設進行了摸索，建立了一批法規(guī)制度，為懲治腐敗提供了法理依據(jù)。比如，瑞金時期頒布了《關(guān)于懲治貪污浪費行為的訓令》，抗日戰(zhàn)爭時期公布了《懲治貪污暫行條例(草案)》等法規(guī)制度，等等。同時，黨還通過吸收多方面代表參與政權(quán)管理等多種形式積極發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，比如“三三制”等民主參政形式以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接選舉，等等。從瑞金時期的第一個貪污分子謝步升到抗戰(zhàn)時期被查處的最大貪污典刑肖玉壁，再到新中國成立之初的貪污分子劉青山、張子善，初步顯示了反腐倡廉制度的巨大威力。改革開放后至今，是反腐敗制度建設的成熟發(fā)展階段。這一時期，黨在繼續(xù)加強思想教育的同時，更加注重國家制度和黨的制度的完善，更加強調(diào)用制度來規(guī)范人們的行為，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等一批法規(guī)制度相繼出臺，黨內(nèi)監(jiān)督機制也日趨完善。隨著制度建設的不斷創(chuàng)新，黨員干部廉潔從政的自覺性明顯提高，部門和行業(yè)風氣普遍好轉(zhuǎn)，人民群眾對領(lǐng)導干部行使權(quán)利的監(jiān)督得到了進一步加強。黨反腐倡廉建設的實踐表明，在權(quán)力運作過程中，不僅要關(guān)注權(quán)力者的道德修養(yǎng)，更要注重構(gòu)建制度體系監(jiān)控和規(guī)范權(quán)力運行，以阻止權(quán)力異化，反對貪污腐化。

（二）加強制度建設是國外廉政建設的成功做法。

當前，腐敗現(xiàn)象逐漸發(fā)展成為一個全球化進程中的國際性問題。各國、各地區(qū)都采取了相應措施和手段開展反腐倡廉工作，也都不同程度地積累了一些有益的經(jīng)驗。綜觀國外反腐倡廉建設，制度建設是世界各國促進廉政建設的重要措施。目前，各國主要建立了高薪機制、監(jiān)督機制、行政程序評估機制和行政倫理機制等反腐倡廉機制。所謂高薪機制，是指為國家公務員提供優(yōu)厚的福利待遇，以減少腐敗行為發(fā)生的制度。這是許多國家遏制腐敗的重要措施之一。自上世紀八十年代以來，高薪養(yǎng)廉的思想被越來越多的國家所接受。所謂監(jiān)督機制，是指許多國家通過建立監(jiān)督機構(gòu)、實施輿論監(jiān)督、強化民眾監(jiān)督等方式，用以防止政府機關(guān)和國家工作人員腐敗行為。比如美國、瑞典、加拿大等國家，政府在保障不泄漏國防、外交機密的前提下，允許所有報刊報道政府、議會“內(nèi)幕’情況。[2]所謂行政程序評估機制，主要是利用既定的行政程序來規(guī)范行政行為。德國、日本、美國、加拿大等主要采取加快信息系統(tǒng)處理的開發(fā)和運用、實施多項事務統(tǒng)一歸口處理、弱化政府事務權(quán)力等方式，減弱權(quán)力影響力。所謂行政倫理機制，是指以法律形式明確行政倫理規(guī)范，約束政府官員的從政行為和從政道德建設。美國早在1829年就出臺了《美國政府倫理法》，后又在國會和聯(lián)邦政府設置了倫理委員會、倫理辦公室等機構(gòu)，用以加強行政監(jiān)管。[3]

（三）加強制度建設是深入推進反腐倡廉建設的現(xiàn)實要求。

當前，我國正處在體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整的攻關(guān)階段和社會深刻變革的歷史時期，政治、經(jīng)濟、文化、社會運行機制、價值觀念等等各個領(lǐng)域都在發(fā)生重大變革，整個社會呈現(xiàn)出一種過渡性、不穩(wěn)定性和多變性的狀態(tài)。這一時期的主要特點是制度和體制機制方面還不完善，反腐倡廉的法律法規(guī)體系還不健全，存在一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，為腐敗現(xiàn)象的滋生留下了空間。特別是在現(xiàn)行政治體制下，權(quán)力過分集中于黨委，黨委的權(quán)力往往集中于幾個書記，缺乏有效監(jiān)督，容易滋生腐敗。鄧小平同志曾深刻指出:“權(quán)力過分集中必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤。”“不少地方和單位都有家長制人物，他們權(quán)力不受限制，別人都是唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系?！盵4]與此同時，社會利益主體為了追求和實現(xiàn)各自利益的最大化，都會想方設法通過各種方式去獲取有限的資源，容易產(chǎn)生不正當競爭，引發(fā)行賄受賄等腐敗行為。對此，在相當長的一段時間內(nèi)，反腐敗斗爭直接應對的是不斷頻發(fā)的腐敗現(xiàn)象，主要是通過加大工作工作力度，不斷增強腐敗的責任和成本的方式來阻遏腐敗現(xiàn)象。隨著反腐敗斗爭的深入和階段性成果的取得，深入推進反腐倡廉建設，必須針對上述產(chǎn)生腐敗的環(huán)境和條件加強制度建設，營造使人不想貪、不敢貪也貪不成的環(huán)境，從腐敗活動的源頭環(huán)節(jié)上預防和解決腐敗問題。

二、反腐倡廉制度建設存在的主要問題分析

近年來，我們在反腐倡廉制度建設方面做了大量工作,取得了一定成效。但也應清醒地看到,由于受重人治、輕法治，重思想、輕制度的傳統(tǒng)影響，反腐倡廉工作大多從倫理道德方面思考權(quán)力的運用，而從制度層面思考對權(quán)力的制約還明顯不夠。當前，在反腐倡廉制度建設方面存在的主要問題有:

（一）注重單體制度建設,忽視制度體系的系統(tǒng)構(gòu)建。

近年來，面對反腐倡廉建設所面臨的新情況、新特點、新問題，大多注重了單項制度建設，統(tǒng)籌考慮不夠，制度建設還比較零散，主次不清、照應不夠、關(guān)聯(lián)性不強的現(xiàn)象不同程度地存在，沒有形成科學嚴密的體系，更沒有形成環(huán)環(huán)相扣、自我運轉(zhuǎn)、自我調(diào)適、整體聯(lián)動、前后閉合的運行機制；制度制定標準比較模糊，在彼此銜接、相互配套上有所欠缺，有的是黨內(nèi)法規(guī)，有的是黨和政府的文件，有的甚至交叉重復，缺乏有機契合，力量分散。比如關(guān)于禁止公款吃喝的有關(guān)文件規(guī)定各級黨委和政府都下發(fā)過，而且每年元旦、春節(jié)、中秋、國慶等節(jié)假日，還要專門下發(fā)反對奢侈浪費、制止公款吃喝等方面的規(guī)定性文件，重復強調(diào)太多，容易造成人們心理上的麻木和行動上的我行我素。

（二）注重實體制度建設，忽視落實制度建設。

近年來，各單位針對容易產(chǎn)生腐敗問題的人、財、物等環(huán)節(jié),相繼制定出臺了一批適事性、階段性的實體制度,但由于缺少相應的落實機制，導致制度流于形式。主要原因有兩個方面：一方面，制度操作性不強。有的機械照搬照抄上級文件規(guī)定,原則多、條條多,形式上轟轟烈烈，但還停留在問題的表象上；有的過于籠統(tǒng),缺少延續(xù)規(guī)則和具體措施,操作起來只能按領(lǐng)導或當事人的理解程度去落實,容易導致既有的制度流于形式。比如民主集中制是黨和國家的根本組織制度，但由于缺少相應的實施細則，導致這一根本組織制度在一些地方?jīng)]有得到很好執(zhí)行。另一方面，缺少配套問責機制。當前的制度建設往往過度往往集中于上層，沒有科學合理地確定標準和要求，也沒有明確具體地提出解決問題的辦法和措施，對制度末端落實沒有明確責任，導致往往停留在發(fā)發(fā)文件、做做宣傳、搞搞學習、提提要求上，沒有發(fā)揮應有效果。比如在領(lǐng)導干部收入申報制度的執(zhí)行上，一般只是要求個人填寫、如期上報，但申報是否有出入很少審查過問，至今還沒有聽說過哪位官員因收入申報失實而“落馬”。再如財經(jīng)紀律明確規(guī)定超過千元的大額開支必須用支票結(jié)算，但實際上一些單位卻能隨意提取大筆現(xiàn)金。

（三）注重懲治腐敗制度建設，忽視監(jiān)督制度建設。

分析現(xiàn)有的反腐制度,監(jiān)督制度的建立相對弱化。主要是現(xiàn)行體制中權(quán)力過分集中，相應監(jiān)督法規(guī)體系還不夠健全，權(quán)力運行的程序、范圍和職責還不夠明確；監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督機制的設置不夠科學，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏應有的獨立性、自主性和權(quán)威性；監(jiān)督機制自上而下單向運行，自下而上的監(jiān)督往往流于形式，導致“弱督、虛監(jiān)、失監(jiān)、禁監(jiān)”的現(xiàn)象廣泛存在；憲法和法律賦予人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)在實際生活中常因缺乏明確、具體、有效的保障，輿論監(jiān)督制度、群眾監(jiān)督制度等建設相對滯后,“外部監(jiān)督”常常不能真正發(fā)揮作用。對此，黨和政府雖然采取了一系列措施，初步建立了反腐敗的制度體系，也取得了一定的成效，但腐敗之風并未得到根本遏制。

三、加強反腐倡廉制度建設的對策思考

反腐倡廉工作的實踐表明，制度建設是從源頭上預防和解決權(quán)力腐敗問題的重要舉措。為此，必須認真研究制度建設存在的問題，不斷完善黨風廉政建設的各項制度，建立起制約和監(jiān)督權(quán)力的長效機制，對權(quán)力行使全過程、全環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，才能有效地遏制腐敗的蔓延。

（一）加強制度體系構(gòu)建，強化反腐倡廉的整體威力。

完備的反腐倡廉法規(guī)體系是深入推進反腐倡廉建設的必然要求。一是要加強對立法的組織領(lǐng)導，根據(jù)反腐倡廉工作規(guī)律，制定出法規(guī)制度建設總體規(guī)劃，構(gòu)建制度體系的總體框架，使反腐倡廉制度建設遵循黨的建設的總體部署，與經(jīng)濟和社會發(fā)展進程相適應，與反腐倡廉決策相統(tǒng)一，與從政道德建設相結(jié)合，與國家法制建設相協(xié)調(diào)，把好制度建設的頂層設計關(guān)。二是要深化理論研究。認真梳理總結(jié)反腐倡廉經(jīng)驗做法，積極研究反腐倡廉工作的新情況新問題，不斷深化對違紀違法案件特點規(guī)律的認識把握，找準新形勢下反腐倡廉工作的關(guān)鍵點，順應時代節(jié)拍，摸清群眾需求，為提升制度的前瞻性、針對性提供理論支撐。三是要深入調(diào)研論證。健全完善法規(guī)制度的立項論證、起草試行、落實反饋機制，對調(diào)查研究、科學論證、征求意見等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行規(guī)范，最大限度地傾聽民聲、征求民意、集中民智，做好論證分析，確保制度的內(nèi)容客觀公正、切實可行。

（二）完善配套落實機制，增強法規(guī)制度的執(zhí)行力度。

落實執(zhí)行，是制度的生命力所在。再好的制度不去執(zhí)行，也只能是空文一紙。天下事不難于立法，而難于立法之必行。徒法不足以自行。如果只重視制度的制定而忽視制度的落實,客觀上必然削弱制度的威力。一是完善制度宣傳機制。任何一項制度的執(zhí)行，都必須建立在廣大黨員干部高度覺悟和良好社會氛圍基礎(chǔ)之上。制度只有被群眾熟悉掌握，才能真正轉(zhuǎn)化為反腐的利器。要從機制層面對反腐倡廉制度宣傳作出規(guī)范，明確學習宣傳的內(nèi)容、方式和效果，采取多種形式在全社會廣泛開展制度學習宣傳教育活動，普及法規(guī)制度知識，弘揚法治精神，倡導遵守制度光榮、違反制度可恥的社會氛圍，推進防治腐敗的思想觀念、文化氛圍、體制條件建設。二是建立常態(tài)督查機制。制度的貫徹執(zhí)行，是一個個人權(quán)力和公共權(quán)力、個人利益和全局利益相互博弈的過程。為此，要把強化督促檢查作為落實制度的重要手段，建立健全日常監(jiān)督、階段檢查和定期考核等監(jiān)督機制,及時發(fā)現(xiàn)和解決制度執(zhí)行中存在的突出問題；把制度執(zhí)行情況納入年度懲防體系建設和黨風廉政建設責任制檢查考核范圍，列入領(lǐng)導班子民主生活會和領(lǐng)導干部述職述廉的內(nèi)容,切實增強制度執(zhí)行的外在約束力。三是要建立健全問責機制。責任追究是規(guī)范領(lǐng)導干部行為，提高制度執(zhí)行力的保障。把制度落實情況作為重要內(nèi)容列入黨風廉政建設責任制考核，與提拔任用、評優(yōu)評先、獎勵懲處、職稱評定相結(jié)合，對那些不執(zhí)行、不認真執(zhí)行或者不正確執(zhí)行各項相關(guān)制度，不履行、不認真履行相應職責的領(lǐng)導干部特別是一把手，要嚴肅對待，并根據(jù)違紀責任，及時采取談話教育、責成書面檢查、通報批評、取消評先選優(yōu)資格、組織處理、紀律處分等方式進行問責，增強各級抓制度落實的責任感。

（三）完善權(quán)力制衡機制，建強權(quán)力運行監(jiān)督體系。

黨的十八大提出要加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。加強反腐倡廉制度建設，根本的保障是依法治權(quán)。當前，必須堅持用制度管權(quán)，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步加大對權(quán)力運行的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮法律在制約和規(guī)范權(quán)力方面的作用。一是要建立完善制約權(quán)力腐敗的法律體系。權(quán)力出現(xiàn)濫用和腐敗，一個很重要的原因就在于法律和制度本身的不完善。比如，我們實行公務員制度已經(jīng)有很長一段時間，但一直沒有相應的《公務員選拔法》對公務員的選拔、考核、任用及廉潔從政進行規(guī)定，導致一些人員濫用權(quán)力的現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，必須適應社會發(fā)展變化，抓緊制定一批《廉政法》《監(jiān)督法》等制約監(jiān)督權(quán)力的法律法規(guī)，形成權(quán)力界限清楚，運行程序嚴密，違規(guī)處理具體的法律體系。二是要完善規(guī)范權(quán)力行使的運行機制。權(quán)力過分集中，就容易導致權(quán)力擴張和濫用。要按照效率和權(quán)力制約原則，對權(quán)力進行科學配置，尤其要對直接管理人、財、物的重要部門等某些過于集中的權(quán)力進行分解，避免權(quán)力集中于少數(shù)人，形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和有效制衡機制；要進一步細化明確權(quán)力主體的職責、權(quán)限和運行程序，克服權(quán)力行使中的隨意性，防止越權(quán)、侵權(quán)和濫用權(quán)力行為的發(fā)生，實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范化、程序化。此外，要借助科技手段，如通過政府信息化建設，“把權(quán)力交給電腦”，促進權(quán)力按照嚴格的程序規(guī)范運作。三是健全權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡。反腐敗不能搞群眾運動，但絕對離不開人民群眾的積極參與。要進一步創(chuàng)新監(jiān)督制度和體系，在完善和強化內(nèi)部監(jiān)督的同時，著眼發(fā)揮人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，健全完善人民監(jiān)督制度，進一步強化體制外監(jiān)督，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，做到權(quán)力行使到哪里，制度就規(guī)范到哪里，監(jiān)督的觸角就延伸到哪里，實現(xiàn)對權(quán)力運行情況的全方位、立體式監(jiān)督。

注釋:

[1]習近平.習主席在十八屆中紀委二次全體會議上的講話

[2]王滬寧.腐敗與反腐敗—當代外國腐敗問題研究[M].上海人民出版社，1990.372.

[3]王偉.行政倫理法制建設:廉政建設的重要途徑[J].（國家行政學報增刊)，2005.56.

[4]黃葦盯.蘇共亡黨十年祭[M].江西:江西高校出版社，2002年4月.■

鄧冰，（1959-），女，遼寧沈陽，現(xiàn)職稱政工師，大學本科，研究方向：人力資源管理，工作單位：中鐵電氣化局北京建筑公司。