和諧社會構(gòu)建中警察執(zhí)法問題研究

趙燕萍

（河南警察學(xué)院，河南鄭州450000）

歷經(jīng)30 年的改革開放，當代中國市場經(jīng)濟在改革中得到長足完善。 經(jīng)濟的快速增長，使得個人的差別明顯，社會分層日趨明顯，不同的利益集團開始嶄露頭角。不同社會利益集團間可能因利益差別并且得不到及時有效的協(xié)調(diào)而引發(fā)矛盾沖突。 在和諧社會構(gòu)建中，伴隨著大量的不穩(wěn)定因素，警察機關(guān)是社會秩序的重要維護力量之一，是處在第一線的公共機構(gòu)，通過警務(wù)行為，調(diào)和社會矛盾，為社會提供良好的治安環(huán)境這一公共服務(wù)產(chǎn)品，增強社會的和諧度，以維護和諧社會的穩(wěn)定大環(huán)境。

1 警察執(zhí)法的困境

警察執(zhí)法是指警察作為執(zhí)法主體依照相關(guān)的法律將執(zhí)法權(quán)力直接作用于行政相對人而采取的各種強制性的執(zhí)法處理行為的總稱。在所有的行政執(zhí)法領(lǐng)域中，警察執(zhí)法領(lǐng)域是政府代表的公權(quán)力和公民代表的私權(quán)利接觸最為頻繁、社會矛盾最容易激化的領(lǐng)域。 從這個意義上講,社會和諧的關(guān)鍵在于警察執(zhí)法為代表的的行政和諧。 然而影響其和諧的關(guān)鍵因素除了規(guī)則本身以外,就是警察執(zhí)法權(quán)力的表達形態(tài)或?qū)崿F(xiàn)形式——警察執(zhí)法方式。 警察執(zhí)法方式服務(wù)于警察執(zhí)法的目的,直接影響著行政執(zhí)法目的的實現(xiàn)程度和最終效果。 建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府,構(gòu)建和諧社會,必須在重新認識行政執(zhí)法。 主體與行政相對人關(guān)系的基礎(chǔ)上,規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的行使,創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。 但是，種種因素制約著警察執(zhí)法方式的和諧，不僅會降低行政效率、助長行政腐敗，更為嚴重的是會增大國家經(jīng)濟風(fēng)險和政治風(fēng)險。

1.1 警察執(zhí)法的安全性降低導(dǎo)致警察執(zhí)法的成本加大

當前, 諸如直接關(guān)系到社會穩(wěn)定和健康持續(xù)發(fā)展的群體性事件、恐怖暴力事件和人質(zhì)事件等公共危機事件, 以及那些突然發(fā)生的、可能嚴重影響警察隊伍形象的危機事件等等, 都可能對公安機關(guān)產(chǎn)生消極的負面影響。 而要有效應(yīng)對上述危機, 防止負面影響的產(chǎn)生, 就必須進行警察形象重塑, 要努力塑造“親民、愛民、助民”的警察形象, 爭取重塑的警察形象能盡早得到社會公眾的認可。 只有這樣, 在危機發(fā)生之時, 社會公眾才會信任警察、 支持警察, 并可能自覺地幫助去警察克服這些危機。目前警察腐敗案件數(shù)量在增多，大案在增多，涉案人員膽子越來越大已經(jīng)成為路人皆知的事實。2002 年，公安民警違法違紀案件中，玩忽職守、徇私舞弊、刑訊逼供等發(fā)生在執(zhí)法環(huán)節(jié)，直接或者間接損害民眾合法權(quán)益的案件占全部案件總數(shù)的將近一半。一個腐敗的案例就如米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致社會公正的徹底破滅，從而危及警察整個行業(yè)乃至這個政府存在的合理性。

1.2 警察機構(gòu)執(zhí)法管理層級過多，機構(gòu)龐大，運作效率不高

有些省級公安機關(guān)設(shè)副廳級機構(gòu)十來個，正副處長幾百人，科長副科長過千人，還有享受待遇的廳、處級，各種安排退而不休人員的協(xié)會、基金會等，非執(zhí)法人員占了近一半，全需要財政供給。 一件公文從大樓內(nèi)轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，耗盡了多少才俊的青春年華與納稅人錢財。 派出所作為一級戰(zhàn)斗實體，設(shè)置的初衷就是直對基層、直對群眾，但派出所下設(shè)社區(qū)中隊，必然造成派出所機關(guān)化，遇到指標任務(wù)就分解下達，警力難以真正下沉到基層。 社區(qū)中隊不具備一級公安機關(guān)的法律地位，對外不能獨立出具具有法律效力的文書。 社區(qū)中隊設(shè)置過多，規(guī)模普遍偏小，既要配合上級公安機關(guān)開展工作，又要安排四班值班備勤，既要接處警辦案，又要開展社區(qū)警務(wù)，導(dǎo)致警力嚴重不足，很難有效組織開展社區(qū)警務(wù)，也無法及時處置社區(qū)警情，部分社區(qū)中隊出現(xiàn)排隊等待處警現(xiàn)象。 層次增多，行政成本必然加大，溝通渠道拉長，信息傳遞就會減緩，工作效率肯定降低；警力分散，一旦面臨大規(guī)模的突發(fā)性群體事件，必定難以做到快速反應(yīng)。

1.3 警察執(zhí)法監(jiān)督低效是目前警政制度中的重要弊端之一

近年來，人大、紀檢、監(jiān)察機構(gòu)在對警察執(zhí)法的監(jiān)督方面取得了一定的成績，但監(jiān)督機制低效，監(jiān)督實效不理想。監(jiān)督不力表現(xiàn)在以下幾方面：第一，權(quán)力機關(guān)對警察機關(guān)的監(jiān)督軟弱無力。中國憲法賦予各級人大實施法律監(jiān)督的職能，但因監(jiān)督機構(gòu)太多，并沒有形成一個核心監(jiān)督機構(gòu)，各監(jiān)督機構(gòu)彼此重疊、職責(zé)交叉，加之人大內(nèi)部機構(gòu)不完備，無專門監(jiān)督機構(gòu)，致使許多憲法賦予的監(jiān)督權(quán)力缺乏可操作性，監(jiān)督乏力，難以到位。 第二，權(quán)力配置不合理使各級紀檢、監(jiān)察機關(guān)對同級警察部門的制約無力。 對公安機關(guān)的監(jiān)督機關(guān)并不少，有檢察院的監(jiān)督，黨內(nèi)有紀委，政府內(nèi)有監(jiān)察部門，但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使行使監(jiān)督權(quán)的主體受制于監(jiān)督客體而缺乏必要的獨立性和權(quán)威性。 另外，各監(jiān)督機構(gòu)缺乏實施監(jiān)督職責(zé)所必需的權(quán)力和權(quán)威，監(jiān)督人員往往受制于長官意志，監(jiān)督的效果必然大打折扣。第三，新聞輿論監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在西方，新聞監(jiān)督權(quán)成為社會的“第四種權(quán)力”。在我國現(xiàn)實中，對新聞輿論的行政干預(yù)過多，新聞工作者的工作權(quán)利和輿論監(jiān)督權(quán)缺乏充分的法律保護，沒有起到引發(fā)其他監(jiān)督的先導(dǎo)作用。第四，對警權(quán)的社會監(jiān)督相當薄弱。 由于公安機關(guān)的特殊性，人民的監(jiān)督舉報缺乏來自法律和司法機關(guān)的安全保護。

2 憲政視野下警察執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

和諧社會應(yīng)是一個社會控制機制完善的社會。真正的和諧社會建立在尊重人的權(quán)利基礎(chǔ)上的有法治秩序的社會。 從終極目標來看，法治的使命并非在于管理社會而在于保障人權(quán)。 因為社會是人類的社會，管理好社會歸根結(jié)底是為保障和實現(xiàn)人權(quán)服務(wù)的，法治是為了實現(xiàn)人權(quán)保障而采取的必要手段。 對警權(quán)的行使進行有理有節(jié)的監(jiān)督，在權(quán)力的縱向配置上，實現(xiàn)治者與被治者的制衡，在權(quán)力的橫向配置上，實現(xiàn)不同權(quán)力主體的制衡，立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互統(tǒng)一又制約有力，這已成為當務(wù)之急。 法治社會的具體表現(xiàn)是能夠有效約束公共權(quán)力，也能有效打擊小團體與個人的越軌行為與違法行為，對諸多反社會的力量能夠有效地控制。

第一，確立警權(quán)的法定性，以制度規(guī)范促進警察執(zhí)法的實施。警權(quán)是國家權(quán)力的一個重要內(nèi)容，而且是直接體現(xiàn)國家強制的一項重要權(quán)力。 其次，警權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，直接體現(xiàn)國家意志，警權(quán)的權(quán)利主體是國家。 警權(quán)具有強制性。 警權(quán)的強制性是國家強制力的重要體現(xiàn)，是由國家權(quán)力的強制性決定的。警權(quán)的這種強制性，集中表現(xiàn)為拒絕或違抗警察權(quán)的實施，將要承擔(dān)法律上的后果，受到國家法律的制裁。 警權(quán)的強制性是一種直接強制，即不需要借助其他國家機關(guān)的力量， 而由警察機關(guān)直接施加于相對人身上的一種特殊的強制。 警權(quán)具有法定性。 警權(quán)同國家權(quán)力一樣受到了國家根本法——憲法的制約。因此，這種權(quán)利從一開始就是受到一定限制的。警權(quán)的法定性主要體現(xiàn)在：國家通過立法確定警權(quán)的權(quán)力范圍；明確行使警權(quán)的主體，規(guī)范警權(quán)的運用；監(jiān)督警權(quán)的實施；保障警權(quán)的實現(xiàn)等方面。 在一個法治國家，警權(quán)不能存在任何的隨意性和任意性。警權(quán)的范圍、內(nèi)容以及警權(quán)的實施、監(jiān)督、保障，必須由國家的法律以規(guī)定。

第二，完善警察執(zhí)法相關(guān)機制建設(shè)，通過警察形象重塑工作減少警察執(zhí)法成本。 社會公眾對總體警察形象的評價在很大程度上會受到民警的言行舉止的影響。 隨著我國政府行政管理體制的進一步改革和政府職能的轉(zhuǎn)變, 向社會公眾展現(xiàn)“親民的、重服務(wù)的”政府形象就成為建設(shè)服務(wù)性政府的迫切需要。 因而, 作為政府重要職能部門的公安機關(guān)也必然要順應(yīng)時代和執(zhí)法環(huán)境的變化發(fā)諸多矛盾的產(chǎn)生有時是不可避免的。 而通過塑造警察的良好形象來獲得社會公眾的理解、 認可和支持,則是構(gòu)建和諧警民關(guān)系重要途徑之一。 在警察公共關(guān)系中, 制度建設(shè)是促進形象建設(shè)的根本保證。 要通過制度來規(guī)范和引導(dǎo)公安機關(guān)民警的行為舉止、 調(diào)動民警的工作積極性和責(zé)任感, 對公安機關(guān)實行規(guī)范化、制度化管理, 推進公安隊伍的正規(guī)化建設(shè), 進而配合警察形象重塑目標的實現(xiàn)。 在社會公眾心目中形成良好的警察形象, 使社會公眾理解警察、愿意和警察接觸、支持警察工作,從而實現(xiàn)警民親密合作, 使公安機關(guān)在實現(xiàn)警民關(guān)系密切的同時, 還可以依靠社會公眾為其提供偵查破案、查處違法犯罪所需的各種線索、證據(jù)支持, 給予違法犯罪分子以嚴厲的打擊等等。 從某種程度上說, 警察良好形象的塑造直接關(guān)系到警務(wù)工作的效率的提高。

第三，改革我國現(xiàn)有的督察機構(gòu)體制，加強警察執(zhí)法的有力保證。組建由公安垂直領(lǐng)導(dǎo)的督察體制目前警察機構(gòu)系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)有紀檢、監(jiān)察、信訪、督察、審計政工、法制等，其中紀檢、監(jiān)察、信訪、督察是對警察機關(guān)和工作人員違紀情況進行日常監(jiān)督檢查的主要部門。紀律檢查委員會和行政監(jiān)察機構(gòu)則分別按照《黨章》和《行政監(jiān)察法》行使黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的職權(quán)，相互之間難以互相替代。 要在各地警察機構(gòu)機關(guān)設(shè)置獨立于地方警察機構(gòu)機關(guān)的督察機構(gòu)，形成全國一體制的督察機制，不僅可以排除地方干擾，確保督察工作順利開展，也能夠?qū)Φ胤骄鞕C構(gòu)機關(guān)進行時時跟蹤監(jiān)控，可以有效解決當前警察機構(gòu)機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力、權(quán)威性不強的問題。加強權(quán)力制衡，發(fā)揮監(jiān)督的整體效能是重要環(huán)節(jié)。 首先，要抓好內(nèi)部監(jiān)督部門的合理設(shè)置；其次，要理順各監(jiān)督部門關(guān)系，各司其責(zé)，協(xié)同作戰(zhàn)，加強對各項權(quán)力的制衡；再次，要把黨內(nèi)黨外的、內(nèi)部外部的、行政法律的、社會群眾的監(jiān)督有機地結(jié)合起來，形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮整體效能；最后，要堅持執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，把腐敗現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)。 要發(fā)揮好各級人大及其常委會的監(jiān)督職能，以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力。 要通過審議重大決策事項、執(zhí)法監(jiān)督和選舉、彈劾、罷免等手段，有效地對執(zhí)法工作及其工作人員進行監(jiān)督制約。 要推行執(zhí)法公開和民主評議等民主監(jiān)督形式。用公民權(quán)利監(jiān)督公共權(quán)力，是社會主義民主政治的最大優(yōu)勢。 這種民主監(jiān)督，其本質(zhì)是讓廣大人民群眾保持一種健康的懷疑意識，對執(zhí)法機構(gòu)和公職人員的一舉一動進行監(jiān)督。 要擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理。制度性的普遍社會參與是使執(zhí)法與社會有效溝通的方式。

3 結(jié)束語

警察在執(zhí)法中存在的各種問題，其治理是一個多角度多層次多手段的綜合系統(tǒng)工程。 保障人權(quán),維護秩序,促進社會和諧這些功能的發(fā)揮有賴于具體的執(zhí)法的過程。關(guān)注民生、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、推進社會公平正義、 構(gòu)建和諧社會是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下的執(zhí)政目標,為實現(xiàn)這一目標,必須完善我國的法律制度,革除傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的弊端,創(chuàng)新行政執(zhí)法方式,實現(xiàn)依照法律規(guī)范執(zhí)法、加強警察形象建設(shè)和完善現(xiàn)有的督察機制體制。

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