從鄉級規劃入手 提高土地節約集約利用水平

侯桂華

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

土地是不可再生的資源,也是經濟發展中重要的生產要素，土地資源的配置不但關系到國民經濟的可持續發展，也關系到子孫后代的生存和發展。基于此，黨中央、國務院從我國的基本國情出發，實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度,把土地作為宏觀經濟調控的重要手段之一，形成了與計劃、金融、財政、土地相互配合和制約的調控機制。作為土地調控的龍頭和基本手段的土地利用總體規劃要適應這個要求，就必須以科學的發展觀和“五個統籌”的要求，通過技術創新、體制創新、政策創新，完善規劃的各項制度，進而達到在嚴格保護耕地特別是基本農田的同時，通過對建設用地規模、結構、布局、開發次序的控制，防止盲目低水平重復建設、無序開發和粗放利用，維護國家糧食安全和社會穩定，實現人與自然和諧發展，保障宏觀經濟平穩運行促進土地的集約合理利用和優化配置，為經濟社會全面、協調、可持續發展提供用地保障。因此新一輪土地利用總體規劃，必須全面落實以人為本的科學發展觀，充分發揮規劃的調控作用，以節約和集約使用土地中心，促進經濟增長方式由粗放型向節約型的轉變。

提高土地的節約集約利用水平，可以從經濟，政策，技術等多個層面入手加以實現。規劃作為土地管理的龍頭，起著先導和調控的重要作用。我國的土地利用總體規劃按行政隸屬劃分分為五個級別:全國土地利用總體規劃、省級土地利用總體規劃、地市級土地利用總體規劃、縣級土地利用總體規劃和鄉鎮級土地利用總體規劃。其中鄉鎮土地利用總體規劃屬于規劃的最低層次，屬于實施性規劃。規劃成果以規劃圖為主，為用地管理提供直接依據。鄉鎮土地利用總體規劃雖然屬低層規劃，其執行質量直接關乎著上層規劃意圖能否得到順利貫徹落實。鄉鎮級土地利用總體規劃對于各類土地的用途布局作了詳細規定，并制定出每類用途的具體要求和限制條件，是使土地能夠地盡其用的直接依據，是促使土地節約集約科學利用的重要支撐。

1 鄉鎮土地利用總體規劃在促進土地節約集約利用中的作用

1.1 提高鄉鎮土地利用的理性

土地宏觀調控的真正目的是通過合理調整和布局各業用地，尤其是城鄉建設用地，達到由粗放型向集約型的土地利用方式轉變。因此，不能把土地宏觀調控簡單等同于限制土地供應，而應該在保護耕地、土地生態環境的前提下，重點通過優化利用結構、合理布局各業用地，積極挖掘存量土地潛力，引導土地利用向土地節約集約利用的規劃目標、利用方向運行，為經濟健康發展提供良好的土地環境，這才是新一輪土地利用總體規劃在土地宏觀調控背景下的題中應有之義 ，我國正處在社會轉型期，土地利用的變化也隨著經濟發展的步伐日益加快，鄉級行政區作為最基本的土地管理單元，其土地利用的合理性和集約性關系著整個國家土地資源的利用效率。

1.2 促進鄉鎮土地利用方式的轉變

鄉鎮土地利用總體規劃是一個開放的動態的系統，它既是調整產業結構，合理安排生產力布局，保障人民生活基本需要和促進國民經濟快速、穩定、協調發展的藍圖，也是編制土地利用年度計劃及審批各項用地的重要依據。做好鄉鎮土地利用總體規劃，就是要協調好各部門用地比例，提高土地資源的利用效率。

1.3 實現土地利用可持續發展

在對土地資源調查、分類、分區，制定土地利用標準，對土地利用進行安排和規劃，并制定相應的法律和政策措施或利用其他手段，保障土地利用規劃的實現。科學編制和有效實施土地利用規劃能夠防止最終導致破壞性后果的市場投機保障土地利用遵循經濟效益、生態效益、社會效益最大化原則，鄉鎮土地利用總體規劃是實現可持續發展的重要手段。

2 目前鄉鎮規劃中存在的問題

2.1 規劃期過長引起的規劃實施效果減弱

鄉鎮級規劃是基層的規劃，要征求民意，進行調研分析，結合現狀利用情況給出初步的指標，報上級土地管理部門審核，上級土地管理部門在統籌各鄉鎮經濟發展和用地需求的前提下進行指標的分解。如此自下而上，又自上而下的反復研究分解過程，在現行的管理體制和決策方式下，極易出現拖沓，延遲等現象。

2.2 規劃基礎數據、圖件及文本三者不能嚴格統一

鄉鎮利用總體規劃編制要求各鄉鎮的基礎數據、圖件和文本應嚴格一致，但是在執行過程中還存在許多問題，比如有的鄉鎮基礎工作開展較晚，沒有電子版的鄉鎮土地利用現狀圖；即使是有電子圖件的，由于不同權屬的宗地界限不規整，作圖時需要打破圖斑進行手繪，準確性大大降低；另外也出現文本中的數據與電子底圖的統計數據有出入的現象，出現原因難以考證。

2.3 規劃內容剛性強,實施難度大

根據新形勢的需要，為了增加規劃的可操作性，按照“彈性”與“剛性”相結合的原則，把指標分成強制性指標和指導性指標規劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內容作為補充,這就要求鄉鎮土地利用規劃在內容深度和具體程度上把握適當。

2.4 現有規劃與其他規劃的銜接不當

由于我國的規劃體系不夠完善,規劃編制時間、調整范圍不統一,交通、水利、城市建設、生態環境建設、旅游規劃等在土地利用上與土地規劃在鄉鎮一級不銜接的問題比較突出。重城鎮規劃輕土地規劃的傾向比較嚴重。雖然在理論上各項規劃應與土地利用規劃相互銜接,但由于各項規劃的側重點不同,修編期限不同步,缺少統一的建設用地標準,操作起來協調性差,實施難度大。各規劃之間缺乏一致性，有的甚至對鄉鎮的功能定位相去甚遠，讓基層的規劃執行人員無所適從。

3 鄉鎮土地利用規劃編制的完善

3.1 改變管理體制，加強法制建設

要在《土地管理法》修訂的基礎上，盡快出臺《土地利用規劃條例》，通過經濟、行政、法律手段，保證規劃的順利實施。

3.2 土地利用現狀更新調查工作亟須規劃統一

根據國民經濟和社會發展狀況，建議《土地管理實施條例》第十五條第三款中土地等級每六年調整一次改為每五年調整一次，并且最好在每次規劃制定或調整前一年就做完更新調查工作。以表示村級界線為基礎的萬分之一圖件已不能適應農村集體土地權屬管理的需要，迫切需要更大比例尺的圖件以反映村民小組集體土地所有權界線和農民土地承包經營權的界線，滿足集體土地所有權和使用權登記的要求。權屬調查不再以行政村為最小單元，而應調查到村民小組和承包的農用地塊。這樣便于農民保護自己的權益，有利于保護耕地。此外，土地流轉不允許改變用途，確需改變用途的，要求必須是經有關部門論證通過的高科技項目。

3.3 提高規劃技術含量

應用地理信息(3S)技術,在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統,作為修訂規劃成果的主要載體,使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行,提高規劃管理水平。使土地規劃從野外調查、資料搜集信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。利用高科技手段可以準確、及時掌握全國及每個局部的土地利用變化情況，并對國土資源利用狀況定期發布。隨著高科技項目用于土地的管理，各地上報的數據也將更貼近真實違反規劃的現象也會大大減少，在真實、準確的數據基礎上編制出來的土地利用總體規劃也必將更科學、合理、更具有權威性和可操作性。總之，鄉鎮級土地利用總體規劃對于整個規劃體系起到基礎性的作用，應當積極運用法律、行政、經濟、技術、工程的各種手段，對鄉鎮級土地利用規劃的編制實施施加影響，提高其科學性、可操作性及現勢性。為我國土地資源的合理利用和科學布局提供良好的參照藍圖和法律依據，提高資源的使用效率，加強國土資源的節約集約利用。