BOT項目：紫之隧道開發建設的風險研判

吳立群，章燃靈

（浙江省杭州市七格污水處理廠工程建設指揮部，浙江 杭州 310000）

1 引言

BOT項目一般指由政府賦予社會投資人或企業對某一項目的特許權，由其全權負責該項目的投資、融資、建設、經營與維護，政府少投入或者不投入，而通過轉讓特許權利來獲得項目的建成并產生社會效益，特許期滿后還可以收回項目。項目的投資人則借助特許權向設施的使用者收取適當的費用，由此來回收項目的投入并獲取合理的回報。BOT項目往往涉及政府、項目投資人、項目承建人、項目運營人、項目擔保人以及保險公司等多種角色的參與者，加之BOT項目通常又持續時間長（一般特許權期限為20～30年，施工建設期為4～8年），致使BOT項目比一般的工程項目面臨更多更復雜的風險。因此，BOT項目參與者要有清醒的認識，對可能存在的風險進行鑒別、判斷，從而進行合理的回避、分擔、轉移。本文以即將建設的杭州紫之隧道工程為例，側重對項目開發建設期間可能出現的風險進行預判，并提出一些建議，促使紫之隧道工程的順利實施。

2 紫之隧道工程存在諸多不確定的風險

BOT項目的風險，主要存在于項目的投融資、建設、經營和移交各階段的不確定性，是潛在的危險因素。任何BOT項目都會有風險。采用BOT模式的紫之隧道工程也不例外。杭州紫之隧道工程位于杭州繞城高速與西湖風景區之間，屬城市主干道，總體呈南北走向。工程南起之浦路，穿越龍塢、大清谷、西溪路、天目山路，北至紫金港路，總長約13.9km。工程總體按三隧兩橋的布置方式，在夢塢和西溪路以南各設一段匝道，與之江路、西溪路對接。隧道為雙向六車道，設計時速60km／h。項目需征地約8.8hm2，拆遷約1萬 m2，工程總投資約45億元。工程于2012年底開工，預計為48個月完工。隧道通車后，進出杭城的交通將便捷，南可連之江大橋、杭新景高速，北可接留祥路、杭長高速等；可極大地縮短城市西部與西南、南部的距離，到那時，從西溪、汽車西站至之江旅游度假區，僅需約15min。

紫之隧道工程與其他BOT項目一樣，在整個建設過程中，既要面臨外部多種不可抗力的威脅，也要面臨來自工程建設中可能發生的各種意外造成的損失，這些風險是不以人的意志為轉移并是難以完全避免和控制的，時刻威脅著工程建設的順利進行。雖然紫之隧道項目面臨多種風險，且是潛在的、未知的、不確定的，但這些風險也是可以識別的。因此，紫之隧道工程項目的意向投資人、建設者、經營者等其他參與者必須進行充分的調研與分析，認清該項目的風險有哪些，風險有多大。從紫之隧道工程開發建設的背景來看，該項目正處于宏觀經濟運行低谷期，利率、匯率波動敏感期，在四年的建設周期中容易受到通脹等大的經濟環境影響；從工程所在的建設地址來看，處于西湖風景區邊緣，穿越五云山、屏峰山山脈等，可能發生文物保護問題、環境保護問題，以及地質災害問題；從工程的投資規模、設計要求來看，該項目是一個大型城市基礎設施工程，其施工組織難度大、技術要求高、工程環境復雜。

3 應對BOT項目風險的兩大措施

雖然BOT項目處處存在風險，但不同的情況可用不同的風險控制和管理方式來應對。在實踐中，應對BOT項目風險的主要方式有兩種：一種是分擔，即事先約定不利情況發生時損失的分配方案；另一種是轉移，即以一定的措施降低不利情況發生的概率。

3.1 風險分擔

BOT項目成功與否的關鍵是風險的合理分擔，按風險受理原則，將風險發生的不確定性減少到一個可接受的程度，再將剩余風險的承擔責任分配給最適合承擔的一方。即誰最能控制的風險，就由誰來承擔。本文結合紫之隧道工程開發建設期間最容易發生的融資風險、完工風險進行分析、判斷及應對。

3.1.1 合理分擔融資風險

在BOT項目中，融資風險一般由投資人承擔，而能否籌足所需資金就成為BOT項目成功的關鍵。在選擇投資發起人時，應注重投資人自身的經濟實力和良好的社會信譽，沒有經濟實力的風險對于BOT項目而言幾乎就是純風險。作為經濟實力的參考指標，投資人的近期資產狀況要好，即負債率要低于70%，凈資產至少是項目投入資金的一倍以上，總資產要數倍于投入資金；同時，良好的信譽體現在信用等級要有AAA級，要有大型銀行的授信或者對投資BOT項目的信貸承諾。除投資發起人募集的項目股本資金外，一般采用項目融資方式，如采用“建設貸款＋完工后再融資”或“過渡信貸＋再融資”方式籌集其余的資金。因此，籌足所需資金、完成融資閉合是BOT項目啟動（特許合同生效）的前提條件。由于政府推行BOT模式其本意在于減少或者轉移項目投資建設的風險。有鑒于此，社會投資人在有意投資BOT項目時，應最先考慮獲得政府的支持，讓政府擁有一定比例的股份，將有利于提高項目的資信，同時，再由政府提供一定比例的貸款擔保，則更有利于促進融資閉合的實現。無論采用何種融資方式，為了應對項目開發建設期間的多變因素，如項目完工成本超支，一般應備有預備資金（備用股本和備用貸款）；當預備資金不足時，若要進一步融資，則融資難度遠大于初始融資難度。例如，英法海底隧道項目，初始融資的50億英鎊由40家銀行提供，當項目嚴重超支時，追加的40億英鎊由原有40家銀行外加160家銀行一起才籌足。在紫之隧道工程總投資45億元的融資過程中，建議投資發起人由政府、社會投資人組成，按2∶8比例占股，股本金占項目總投資30%，計13.5億元（政府出資2.7億元，社會投資人出資9.8億元）；其余資金采用“建設貸款＋完工后再貸款”方式募集，即發行專項信托基金或基礎設施債券，資金占項目總投資50%，計22.5億元，爭取銀團長期貸款占項目總投資20%，計9億元。考慮到完工風險，設立預備資金，即備用股本（政府承擔9000萬元，社會投資人3.6億元），另外再由政府和社會投資人承諾同比例的信用貸款擔保，以備不時之需。至此，本項目可完成融資閉合。

當然，這是在理想狀態下的融資模型，實際操作中，還得注意防范幾種不確定性。一是未能如愿籌足所需資金，一般項目籌資最有可能在采取聯合體投資時，其中一方因自身的凈資產問題，無法按約支付項目股本金；或者采用銀團聯合貸款，其中部分銀行因故爽約，無法按期提供貸款（造成籌資不足），此類風險可考慮政府增加投資比重或利用政府信用商請銀行提供貸款支持。二是完工風險引起成本超支或工期延誤，需要進一步融資。此類風險就需要動用前述的備用股本或備用貸款。三是再融資過程的不確定性，由于項目起始階段，投資人、貸款人、擔保人都是對項目看好的心態，樂意投入；若項目因故需要追加投入時，特別是貸款人、擔保人都會對項目產生疑慮，表現出更加謹慎的態度，此時再融資的難度將遠遠大于初始融資，所以制訂的再融資備用方案一定要全面考慮風險，并形成多種備選方案，在項目實施中及時修訂完善方案。四是貸款利率的波動，由于BOT項目一般貸款額大，貸期長，利率的波動對項目的效益影響很大，針對此類風險，只能借助于一些分析工具對未來利率走勢進行預判，從而選擇固定利率或者浮動利率策略。尤其是從明年1月1日開始，央行將公布“中國基準利率”，這意味著未來存貸款利率的變動將更加頻繁。而近期又頻發降息預期，所以，在紫之隧道項目的利率選擇策略時需要特別注意。

3.1.2 合理分擔完工風險

完工風險是指能否在預算之內，按時完成項目并達到設計要求，完工風險主要體現在成本超支、工程延期、未達到規定的技術經濟指標，同時也包括未能及時獲得開工許可、環保風險、不良地質條件等。這些風險應由BOT投資人、工程承包人、政府分別承擔。

在紫之隧道項目完工風險的應對中，考慮到本項目投資巨大（約45億元），工期長（4年），地質條件復雜（穿越兩座山體，局部地段屬軟弱破碎圍巖地質），建設過程中發生上述風險的概率極大。因此，項目投資人應該根據完工風險的不同情況制定對策，進行風險合理分擔。

（1）由政府承擔的風險。如項目土地的可獲得性，紫之隧道項目需征地約8.8hm2，拆遷約1萬m2，若未解決土地所有權問題或拆遷遇到釘子戶問題而不能按時將項目用地（土地）移交給項目投資人，則影響開工時間和完工時間，增加項目成本，甚至導致項目流產。此類工地移交風險應收政府承擔更為合適。又如環保政策或標準的變更，因為政府有權制定環保政策和環保標準，在建設過程中，政策的變更可能使原設計不符合新的政策和標準，而此類變更非投資人所能控制，因此，也應政府承擔為好。再如在實施過程中，發現歷史文物，雖然是難以預見的風險，但文物歸政府所有，是風險的受益者，故此，應由政府承擔。建議在紫之隧道工程中，以完成工程環評、地質勘探，取得初步設計批復，再進行BOT方式招商，對投資人比較有利。

（2）由投資人與政府共同分擔的風險。如無法獲得或未能及時獲得工程用地許可、規劃許可等，或者超出預期并在苛刻條件下獲得項目建設許可。此類風險由投資人與政府共同分擔較好。再如遭受自然不可抗力（洪水、地震等），當不能通過保險來轉移風險時，則視具體情況，由投資人與政府共同分擔。

（3）由項目投資人與工程承包人承擔的風險。如不良地質條件，紫之隧道項目有部分地段地質條件為軟弱破碎圍巖，節理發育，地下水位高等，項目開工后還可能發現難以意料的不良地質條件，此類風險工程承包人比政府更有能力承擔；再如項目的成本超支、質量欠佳和工期延誤，紫之隧道工程中有特大跨度的地下空間設計，其施工風險較大，成本超支可能性極大，此類風險理應由工程承包人控制。因此，按風險分擔的順序先由項目投資人承擔，然后采用EPC合同轉移給工程承包人。

（4）由工程承包人承擔的風險，如可能出現惡劣的天氣（每年7、8月份是杭州的臺風季節，暴雨、臺風很難避免）和制約施工的環境因素，以及建設過程中出現的不文明施工、安全隱患風險，此類風險由工程承包人承擔更合適。當然，項目投資人應該在工程承發包期間做到明確提示。

3.2 風險轉移

隨著項目投資主體多元化以及工程建設安全意識的逐漸增加，在工程建設過程中運用專業的風險管理方式，轉移工程中可能出現的各種風險，已成為工程投資方、建設方、經營方的共識，也是各方利益的需要。針對紫之隧道工程投資規模大、建設周期長、施工技術要求高、工程所處地質情況復雜等特點，在整個建設過程，既有可能面臨著臺風、洪水、火災等不可抗力的威脅，也有可能面臨來自工程建設中發生的各種意外造成的損失，這些風險是難以完全避免和控制的，通常威脅著工程建設的順利進行。為此，建議采用國際上通用的做法，引入保險經紀人，并運用受控保險計劃方式，制定本項目建設、運營期的綜合保險方案。可以學習南京過江隧道工程方法，利用保險經紀人的保險專業技能，對項目的風險進行全面的評估，從增加保障、節約成本的角度出發，為項目量身定制合理的保險方案；同時將保險的計劃、擔保、索賠由保險經紀人操作，用最小成本換來最大限度建設期和運營期風險的轉移保障。

4 結語

在BOT項目中，投資人幾乎承擔著項目全過程的所有工作，比一般工程面臨更多風險。除了前面提及的融資風險、完工風險外，還會面臨生產風險、市場風險、金融風險、政治風險等，每類風險都有自身特點，需要選擇合適的風險對策。本文對紫之隧道工程開發建設期間的風險預判，只是一種可能方案，僅供項目意向投資人參考。由于BOT項目投資人存在個體差異，即使是同一個風險事件，對于不同投資人的后果有時也是不相同的，所以具體在某個項目，某個階段，某種風險，也要具體分析，據實研判，制定符合項目目標的風險應對策略，使得防范風險的措施更為有效，風險分配更為合理，從而實現多贏。

［1］劉先濤.BOT項目風險分擔模式研究［J］.科技管理研究，2006（10）：69～71.

［2］劉曉君.BOT項目融資中的政府定位思考［J］.西安建筑科技大學學報：社會科學版，2005，24（1）：241～242.

［3］謝青波.一個成功BOT項目融資案例分析［J］.建筑經濟，2009（9）：37～39.