我國海洋環境污染公益訴訟制度研究

張小龍，李俊坪

（西南石油大學，四川 成都610500）

1 引言

據2005年《中國海洋環境質量公報》，我國海域總體污染狀況仍未好轉，近岸海域污染形勢依然嚴峻。據不完全統計，全海域未達到清潔海域水質標準的面積約16.9萬km2，同比2003年增加了2.7萬km2。從總體上來看，我國海域的污染狀況面臨著較為嚴峻的形勢，嚴重污染海域面積增加7380km2，增幅達29.9%；中度污染增加15900km2，增幅達106.6%。

2010年5月發布的《中國海洋發展報告2010》中強調，全球范圍內海洋發展的趨勢是“遏制海洋資源衰竭和生態健康狀況惡化”，開拓海洋可持續發展的道路。明確提出“要立足國家經濟社會發展實際，把握國際海洋事務發展新動向，樹立海洋發展全球觀”。

20世紀70年代，美國率先采用公民訴訟制度。其后，英國、印度、日本、法國、德國、韓國等國陸續建立了相關環境公益訴訟制度，有力地維護了生態環境。鑒于世界訴訟制度的發展潮流，建立我國海洋環境公益訴訟制度是必要的，也是可行的。

2 環境公益訴訟概述

在古羅馬法中公益訴訟的實質含義是原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴[1]；意大利羅馬法學家彼德羅·彭梵得指出：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害（即使只是私人利益受損）的人或被公認較為適宜起訴的人具有優先權[2]。”

環境公益訴訟，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

在美國，1970年的《清潔空氣法》第304條a款首創了“公民訴訟條款”，規定：任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟，只要某人能說明，他有權使用或享受某些自然資源或者他本人的生計依賴于這些資源，盡管資源的所有權不屬于他，他不是某一污染行為的直接受害人，但可以“保護公共利益”為由向污染者起訴[3]。根據“公民訴訟”制度，原則上利害關系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環保行政機關對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權、執行其法定義務的環保局長提起行政訴訟。

日本的環境公益訴訟主要是環境行政公益訴訟，這種訴訟的出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約。在防止公害領域，已經通過立法承認每個私人都具有當事人的資格。

印度自20世紀70年代末開始建立公益訴訟制度，印度的公益訴訟是印度最高法院通過積極的司法改革方式逐漸發展起來的。印度的憲法并沒有列舉環境權是可以提起司法審查的基本權利，但印度的最高法院通過擴大解釋生命權的方式確立了環境權。

歐洲很多國家也有相關規定，例如，法國最具特色和最有影響的環境公益訴訟制度是越權之訴，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴。意大利有一種叫做團體訴訟的制度，它是被用來保障那些超個人的利益，或者能夠達到范圍很廣的利益的一種特殊制度。英國《污染控制法》規定“對于公害，任何人均可起訴”。

環境法在中國的建立和發展開始于20世紀70年代，是在總結國內政治、經濟和社會發展的實踐經驗，并借鑒、吸收國外環境法理論和實踐經驗的基礎上發展起來的一門新的法學學科，因此，我國法學界對于環境法的研究起步比較晚。

鑒于世界訴訟制度的發展趨勢，我國環境法學界和司法實務界掀起了研究環境公益訴訟的熱潮。我國亟待建立海洋環境污染公益訴訟制度，有效維護我國的海洋權益。2012年8月31日，《民事訴訟法》修正案在十一屆全國人大常委會第28次會議上獲得通過。修正案增加了關于環境公益訴訟的規定：對污染環境等損害公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這揭開了公益訴訟制度的歷史新篇章。

總之，環境公益訴訟模式得到世界越來越多國家的認可，構建我國海洋環境污染公益訴訟制度對保護我國海洋環境、促進海洋可持續發展具有重要的意義。

3 構建我國海洋環境污染公益訴訟制度的必要性與可行性分析

3.1 構建我國海洋環境污染公益訴訟制度必要性分析

3.1.1 海洋環境保護的客觀需求

隨著人類經濟的持續發展，海洋活動日益頻繁，由此帶來的海洋環境污染日益嚴重。目前一些臨海國家已經通過立法或者參與國家組織的形式，確立了公益訴訟制度，有力地維護了海洋環境。

根據我國《海洋環境保護法》第90條規定：對破壞海洋生態的，由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。所以，從主體資格上看，其他組織或個人對海洋環境破壞提起環境公益訴訟并沒有法律依據。但是由行政機關代表國家向責任者提出的賠償要求卻很少，因此，當海洋環境遭到破壞后，往往很難得到賠償。建立海洋環境污染公益訴訟制度是維護海洋環境的客觀需求。

3.1.2 完善我國訴訟制度的客觀需要

《民事訴訟法》108條規定，原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。在海洋環境公益訴訟中，環境污染事故侵害的是國家的合法權益，其沒有直接利害關系人。在此種情況下，依照現行的訴訟法，國家的環境公益利益損害找不到適格的訴訟主體，自然得不到相應的補償和救濟。這樣的結果一方面會損害國家的環境利益，另一方面也會大大淡化社會各界維護環境公共利益的熱情，影響公眾參與環境事務的積極性。民事訴訟法在環境賠償方面受到的挑戰越來越大，盡管《民事訴訟法》修正案新規定了對污染環境等損害公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，但是法律對于哪些機關和組織可以提起訴訟，并無相關規定。

因此，基于我國海洋環境污染日益嚴重的現實及我國訴訟制度的短板，構建我國海洋環境污染公益訴訟制度勢在必行。

3.2 構建我國海洋環境污染公益訴訟制度可行性分析

我國《憲法》第26條規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。作為根本大法的《憲法》，為維護海洋環境，構建我國海洋環境污染公益訴訟制度提供了理論基礎。

《環境保護法》第6條規定，一切單位和個人都有保護的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。

因此，構建我國海洋環境污染公益訴訟制度，已經具備法律基礎。

4 探索我國海洋環境污染公益訴訟制度

4.1 確定訴訟主體資格

《民事訴訟法》108條規定，原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。行政機關有權代表國家行使損害賠償，但是就哪一級行政機關提出賠償要求，卻沒有相關規定，導致原告身份存在質疑。因此，我國應該建立分級海洋環境索賠訴訟制度，明確行政主體的賠償請求權限。明確《民事訴訟法》修正案中“法律規定的機關和有關組織”，細化哪些機關和組織有權提起公益訴訟。

鼓勵公民提起公益訴訟，依據《瑞典環境保護法》的規定："任何依據法律對損害環境的活動提出訴訟請求者，有權向該活動已發生或即將發生地的不動產法院提出訴訟。而且在不動產法院結案前，如依據法律的這種許可問題正在或將要被予審查，法院應決定延緩程序，直到問題解決。"《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”因此應當賦予公民提起海洋環境公益訴訟的資格。

國外法律規定凡一環保或其他團體或某一集團中的某成員受到或可能受到污染或生態破壞之害，該團體或集團及其中的其他人都具有了提起團體訴訟的資格，他們都可作為原告出庭[4]。因此，可以賦予社會團體的公益訴訟資格。

4.2 公益訴訟費用承擔

在訴訟活動中會耗費大量的人力與物力，考慮環境訴訟的公益性，世界上部分國家對公益訴訟的訴訟費用給予特殊照顧，為了鼓勵民眾參與的積極性，以降低原告的訴訟成本，應考慮訴訟費用由被告承擔。

4.3 舉證責任倒置

《最高人民法院關于民事訴訟證據的規定》確定實行舉證責任倒置的8種情況，其中包括環境污染損害賠償案件。舉證責任是在案件的真實情況難以確定的情況下，由訴訟當事人中的一方提供證據予以證明，如果提供不出證明相應事實情況的證據則承擔不利于該方的法律后果的制度。在此類案件中，由被告對其是否排污，能否造成污染，排污行為與損害結果之間是否具有因果關系以及是否存在免責事由等承擔舉證責任。這種規定對保護環境污染受害人具有積極作用，但同時也存在著明顯的不足，即原告是否需要承擔舉證責任以及被告舉證的具體范圍等需要在立法中加以明確規定。

因此，在海洋環境污染公益訴訟中，由被告對其所作出的行為承擔舉證責任，有助于保護海洋環境。

[1]江 平，米 健.羅馬法基礎[M].修訂本第3版.北京：中國政法大學出版社，2004.

[2]（意）彼德羅·彭梵德.羅馬法教科書[M].黃 鳳，譯 .北京：中國政法大學出版社，1992.

[3]呂忠梅.環境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2000.

[4]黃 霞，常紀文 .環境法學[M].北京：機械工業出版社，2003.