新中國科技法制恢復重建的歷史考察：以1978～1985年為研究中心

候 強

（江蘇理工學院，江蘇 南京 293001）

1978年12月中共十一屆三中全會的召開，黨從根本上沖破了長期“左”傾錯誤的嚴重束縛，對社會主義法制建設開始有了全新的認識，明確提出了健全社會主義法制的要求，真正開啟了全面法制建設的歷程，并由此迎來了一個科技法制建設的新時期。不過，從1978年十一屆三中全會召開到1985年《專利法》實施前，我國的科技法制建設雖然基于一種新的要求和基點，但實際是在完成過去應該完成而沒有完成的任務，仍然是歷史的繼續發展。

一、科技法制恢復重建的歷史語境

黨的十一屆三中全會后，我國科技法制建設開始了艱難的拓進。這既是出于對文化大革命慘痛歷史教訓的反思，又是出于實現現代化的迫切要求。因為從根本上來說，現代化與科技法制建設之間是正相關關系，一方面，科技法制建設奠基于現代化的發展；另一方面，科技法制建設又給現代化的發展提供了支撐和保障。因此，黨中央在十一屆三中全會公報中明確指出，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，并要求“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來”。這一方針政策對法制建設的認識具有里程碑的意義，使建國30年后立法工作在國家制度建設和法制建設中真正獲得了它應有的地位，為新時期包括科技法在內的法制建設掃除障礙創造了思想條件。

在上述方針政策指導下，“從1978年十一屆三中全會前后，到1981年十一屆六中全會作出《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》、1982年黨的十二大，黨內通過對‘文革’的深刻反省，使黨和國家領導層對法制建設的認識達到最深刻的程度。”[1]（p124）與之同時，在1982年召開的全國政法工作會議上，又強調新時期政法工作的主要任務是健全社會主義民主和法制，加強人民民主專政，保衛和促進以經濟建設為中心的社會主義現代化建設。為此，要圍繞經濟建設這個中心任務，從實際出發，加速制定一些新的法規，并在總結實踐經驗的基礎上，對現行法律適時進行必要的修改和補充。在隨后召開的五屆全國人大五次會議上，又通過了新修改的《中華人民共和國憲法》，它科學地規定了國家在新時期的根本任務，即“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”，并莊嚴地宣告：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”1982年頒布的新憲法，“是適應新的歷史時期社會主義現代化建設需要的、長期穩定的治國安邦的總章程”[2]（p81），標志著我國社會主義民主和法制建設進入了一個新的歷史發展階段，對新時期科技法制建設起到了極大的推動和保障作用。

與之同時，20世紀70年代末、80年代初，隨著席卷全球的新科技革命浪潮的撲面而來，知識經濟作為一種體現現代科學技術社會化和社會發展科學化時代特點的發展觀，正成為世界發達國家發展經濟的新的戰略思想。“知識經濟的到來，將給我國實現經濟跨越發展，提供難得的機遇。實現這種跨越，關鍵要有法律來保障民族工業的發展振興，并用法律手段維護自己的知識產權。”[3]（p30～31）事實上，只有建立健全完善的科技法律制度，才能實施高效、規范、持續的科技管理，從而充分調動各方面的積極因素為經濟建設服務。面對知識經濟的到來，如何加強科技法制建設，進一步推進我國科學技術事業的發展，是黨和政府必須面對和解決的重大問題。

人類社會發展的歷史告訴我們，生產力的發展使科學技術越來越深入地滲透到人類社會的生產和生活之中，并且深刻影響著傳統社會關系的變革。這就決定了對科學技術活動中的社會關系實行法律調整，已逐漸演變成為現代法律功能的重要組成部分。因此，保障和促進我國科學技術的發展，是我國科技政策和科技法制建設的主要功能和歷史使命。十一屆三中全會后，黨中央順應世界科技發展潮流，遵循科技發展規律，緊密結合基本國情，把科技事業的發展置于經濟和社會發展的首要位置，使經濟建設和社會發展轉到依靠科技進步的軌道上來，始終圍繞著“解放生產力和發展生產力”這個中心問題，制定了一系列科技方針和政策。1980年，鄧小平在聽取國家科委的工作匯報時指出，必須把經濟、社會發展計劃和科技發展計劃結合起來，克服它們之間相互脫節的毛病。翌年，國家科委將其落實于在其上報給中央的《關于我國科學技術發展方針的匯報提綱》中，經黨中央和國務院批準，確定在我國科技發展中，“要對科學技術與經濟、社會發展作三位一體的總體考慮、綜合平衡和統籌安排。國民經濟和社會發展計劃的各項內容要充分考慮技術進步的因素；工農業的技術改造和發展新產品、采用新工藝、新材料、新技術的計劃應當成為國民經濟計劃的有機組成部分”，強調科學技術必須為經濟建設服務。這是新中國成立以來第一個比較系統和完整的科技發展方針。在1982年召開的中共十二大上，黨中央又特別強調了科學技術對促進經濟發展的巨大作用，并第一次把科學技術列為國家經濟建設的戰略重點。同年，國務院領導人在《經濟振興的一個戰略問題》中，又將科技發展的方針闡述為：科學技術要面向經濟建設，經濟建設要依靠科學技術。這一科技基本戰略方針的確立，標志著新時期我國科技發展的戰略重心已從以國防建設為中心完全轉移到面向經濟建設。及至1985年3月13日，黨中央又作出了《關于科學技術體制改革的決定》，確立了“經濟建設必須依靠科學技術、科學技術工作必須面向經濟建設”的戰略方針，開始從運行機制、組織結構、人事制度等方面變革原來的科技體制，“促進技術成果的商品化，開拓技術市場，以適應社會主義商品經濟的發展”。自此，我國的科技政策發展進入了一個改革完善階段。與之同時，為實現科技改革目標，“從1983年初至1985年底，在廣泛征求意見的基礎上，產生了新中國歷史上第一次大規模同步制定的12個領域的國家技術政策，以《技術政策藍皮書》的形式出版，形成了一個比較完整的技術政策體系”[4]。自此，我國長期存在的科研與生產脫節、科技與經濟脫節的問題，開始逐步得到解決。

但從公共管理的角度來看，科技政策表現為對科技發展的因應管理，而科技法則表現為對科技發展的常態管理。因此，正確的科技政策雖能推動科學技術的發展，進而提高整個社會生產力和綜合國力，但發展科學技術僅僅依靠科技政策和行政手段顯然是遠遠不夠的，更需要運用法律手段，將黨和政府的方針政策以及在改革中積累的成功經驗上升為國家的法律，通過法制的不斷建立、發展和完善來作保障。這是科技建設由人治轉向法治，最終實現長期穩定、迅速發展的保證。對此，現代社會經濟研究成果也表明：在社會和經濟發展的諸多作用因素中，政治、法律、文化甚至軍事等非經濟因素所起的作用往往超過了經濟因素本身。社會本身的這種內部諸要素之間的相關性與一致性決定了發展經濟的同時，還必須健全相關法制。[2]（p151）因此，科技的發展與法制的變革是一體的、一致的、相關聯的，科技的發展必定要求法制的變革并帶來法制的變革，與科技現代化相伴隨的必然是科技法制的現代化。

總之，科學技術的進步，必須要有科技立法來保障。黨的十一屆三中全會作出的堅持以經濟建設為中心，把全黨工作的重心轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，構成了新時期我國科技發展戰略重心轉移的客觀基礎。在新的戰略方針指導下，我國科技與法制的結合日趨緊密，互動關系作用明顯，一方面，科技發展催動著科技法制現代化發展的步伐；另一方面，科技發展又必須建立在科技法制的軌道上才能正常進行，或者說，科技法制是科技發展的基本前提和保障。由此，我國的科技與科技法制建設進入了一個前所未有的發展快車道。

二、科技法制恢復重建的展開

在我國科技法制建設史上，從1978年十一屆三中全會召開到1985年《專利法》實施前，可以說是繼50至60年代以來第二個重要的科技法規建設期。是時，“一個新的法律規范群——科技法部門，正在中國社會主義法律體系中出現，這已經成了我國社會主義法制發展的一個重要事實，同時也表明以法律手段促進和管理科技事業的時代已經來臨”[5]。因此，我國科技法制恢復重建的帷幕也由此被拉開。

十一屆三中全會后，在“法律技術化”的催動下，1982年憲法不僅在序言中將逐步實現科學技術的現代化作為我國社會主義現代化建設的根本任務之一，而且在正文中加以了具體規定。其中，在第一章總綱中，第十四條規定“國家通過提高勞動者的積極性和技術水平，推廣先進的科學技術”，第十九條規定“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平”，第二十條規定“國家發展自然科學和社會科學事業，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發明創造”，第二十三條規定“國家培養為社會主義服務的各種專業人才，擴大知識分子的隊伍，創造條件，充分發揮他們在社會主義現代化建設中的作用”，第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。此外，在第二章公民的基本權利和義務中，第四十七條又規定“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”。如果說，十一屆三中全會為新時期科技法制建設掃除障礙創造了思想條件，那么，1982年憲法則為科技法制的發展和振興奠定了新的法律基礎，極大地推動了新時期的科技法制建設。

而就我國現行的科技法律體系而言，實際是從1979年以后開始建立起來的。建國之初，為加快社會主義改造和促進社會主義建設的全面展開，根據1954年憲法確立的新立法體制，制定了一些當時急需的科技法規和規章，對推動經濟的發展起到了重要的作用。但是，因我國這個時期的科技立法很不完善，應該說還談不上建立起為推動社會全面發展所需要的科技法律體系。更何況，50至60年代制定的科技法規和規章，后經文革的全面破壞，加上進入社會主義現代化建設新的歷史時期以后語境的變化，其中的絕大多數實際已不適用，有的甚至被廢棄。因此，及至70年代末，我國科技建設實際已基本處于無法可依的狀態。為適應新時期科技現代化和改革開放的需要，我國加大了科技立法的力度，從1979年2月10日國務院制定《水資源繁殖保護條例》到1985年3月13日中共中央作出《關于科學技術體制改革的決定》，在科技體制與科技進步、科技人員管理、科技獎勵、科技教育、知識產權等領域，共制定出46件法律和法規。[6]（p221）由此，我國科技立法重新起步，使得科學技術活動開始逐漸納入國家法律調整的范圍。

在科技人才立法方面，1978年，國務院率先恢復了《關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規定》，并指出，“原已確定提升的各等級職務一律有效，恢復名稱，不須重新辦理報批手續。1979年12月，為認真培養和正確使用工程技術干部，做好考核和晉升工作，充分發揮工程技術干部的積極性，國務院批準了國家科學技術委員會、國家經濟委員會、國務院科學技術干部局聯合制定的《工程技術干部技術職稱暫行規定》。1980年2月，為促進科技專門人才的培養，促進各門學科學術水平的提高和教育科學事業的發展，五屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國學位條例》，建立了學位制度。翌年5月，根據《中華人民共和國學位條例》，國務院批準了《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》。1981年4月，為使科學技術干部隊伍迅速地壯大成長，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《科學技術干部管理工作試行條例》。1982年3月，為不斷提高科學技術人員的科學技術水平，促進科學技術知識的交流和轉移，充分發揮科學技術人員的作用，國務院科學技術干部局制定了《聘請科技人員兼職的暫行辦法》和《實行科學技術人員交流的暫行辦法》。及至 1983年7月，為有計劃、有步驟地促進科技人員按照合理的方向流動，國務院又發布了《關于科技人員合理流動的若干規定》，開始鼓勵科技人員合理流動。1983年9月，為充分發揮高級專家的作用，國務院又頒布了《關于高級專家離休退休若干問題的暫行規定》，通過規范高級專家的離休和退休制度，以促進科技新生力量的成長和隊伍的更新。

在推進技術市場和技術進步立法方面，1985年1月，為進一步調動廣大職工，特別是科學技術人員的積極性、主動性、創造性，使科學技術研究成果、專門知識迅速地應用于物質生產，國務院發布了《關于技術轉讓的暫行規定》，決定廣泛開放技術市場，繁榮技術貿易以促進生產發展。同年2月，國務院批準了國家經濟委員會制定的《關于改進技術進步工作的若干暫行規定》和國家經濟委員會、財政部、中國人民銀行制定的《關于推進國營企業技術進步若干政策的暫行規定》，明確提出企業應具有推進技術進步的自主權。

在科技獎勵立法方面，1978年12月，為鼓勵創造發明，國務院發布了修訂的《發明獎勵條例》。1979年11月，為鼓勵科學工作者的積極性和創造性，國務院發布了《中華人民共和國自然科學獎勵條例》，規定由國家科委統一領導自然科學獎勵工作。1982年3月，為鼓勵職工積極提合理化建議，努力進行技術革新，國務院發布了《合理化建議和技術改進獎勵條例》。1984年9月，國務院發布了《中華人民共和國科學技術進步獎勵條例》，獎勵范圍包括：應用于社會主義現代化建設的新的科學技術成果，推廣、采用已有的先進科學技術成果，科學技術管理以及標準、計量、科學技術情報工作等。

在科技成果管理立法方面，1980年12月，為建立、健全科學技術檔案工作，完整地保存和科學地管理科學技術檔案，充分發揮科技檔案在社會主義現代化建設中的作用，國務院批準了國家經濟委員會、國家基本建設委員會、國家科學技術委員會、國家檔案局聯合制定的《科學技術檔案工作條例》。1981年11月，為確保我國的科學技術秘密，國務院批準了國家科委制訂的《科學技術保密條例》，保護和促進我國社會主義現代化建設。

在對外科技交流立法方面，1979年2月，為促進國際間的學術交流，國務院批準了國家科委、中國科學院、外交部聯合制定的《關于科學研究人員通訊聯系的幾點規定》和《對外交換科技書刊等工作的暫行規定》。1979年7月，為擴大國際經濟合作和技術交流，全國人大通過了《中華人民共和國中外合資經營企業法》。1981年1月，為改進技術引進和設備進口工作，增強我國自力更生的能力，國務院頒發了《技術引進和設備進口工作暫行條例》，有計劃、有重點、有選擇地從外國引進適用而先進的技術和進口適用而先進的設備。

我國在注重制定國內科技法的同時，還注意與國際接軌，自覺加入到國際公約之中。如1980年6月，我國正式加入了《世界知識產權組織公約》。1985年3月，又加入了《保護工業產權巴黎公約》。這些公約的加入，不僅在一定程度上促進了我國科技成果權益保護水平的提高，而且促進了我國國內科技立法保護標準的提高。

從總體上說，雖然是時整個科學技術領域的法制建設仍然很薄弱，還不能完全滿足現代科學技術發展的需要，但我國科技法制建設由此邁入了準備期。

三、科技法制恢復重建的意蘊

新中國成立以來，科技法制現代化的進程雖因人為的因素而一度中斷，但從1978年十一屆三中全會召開到1985年《專利法》實施前，黨和政府基于對科技革命發展趨勢的正確判斷和認識，以及對我國科技發展現狀的深刻分析和把握，科技法制的恢復重建始終立足于中國特色社會主義，圍繞著“發展什么樣的科技、怎么發展科技”這個基本問題展開，在促進和保障科技事業發展方面起著不可忽缺的作用。

當今世界各國在經濟上的競爭，主要體現在技術力量和管理水平上，而技術力量和管理水平的競爭實質是人才競爭。對此，我國社會主義革命和建設的歷史經驗也證明：要堅持獨立自主、自力更生地進行現代化建設，沒有自己強大的科技隊伍是不行的。[3]（p305）黨的十一屆三中全會后，我國在科技人才立法方面，按照科學技術的發展規律和特點，通過調整科技行政關系，合理培養和使用科技人員，充分發揮了科技法在科技勞動管理方面的作用。

科技發展的歷史告訴我們，科技專門人才是科學研究、技術開發和技術推廣的基本力量，其培養和成長有著自身發展的規律。因此，在人才管理運行機制中，培養科技專門人才的工作就顯得尤為重要。根據1980年《中華人民共和國學位條例》的規定，學位分學士、碩士、博士三級。其中，學士學位要求凡高等院校畢業生，成績優良且達到一定學術水平者，即可申請授予。碩士、博士學位的授予則要求是高等院校和科學研究機構的研究生，或具有研究生畢業同等學力的人員，通過碩士學位的課程考試和論文答辯，成績合格且達到一定學術水平者。自此，我國人才培養開始與世界接軌，并逐步建立和完善起有中國特色的學位制度，有力地推動了高等教育的發展，適應了社會主義現代化建設的需要。

而要充分發揮已有科技人才的作用，還必須形成合理的人才管理運行機制，加速促進人才的合理流動。1979年頒布的《工程技術干部技術職稱暫行規定》，將工程技術干部的技術職稱確定為高級工程師、工程師、助理工程師、技術員和技師等五級制，促使職稱評定走向了制度化和法制化。職稱制度的確立不僅僅體現了個人價值，表明了社會對知識分子的“尊重”，更重要的是建立了一整套評價專業人才技術能力的制度。對專業人才來說，這具有強烈的現實意義。據1985年12月30日中央職稱改革領導小組給中央書記處、國務院所作的《關于改革職稱評定、實行專業技術職務聘任制度的報告》中稱，到1983年底，全國獲得各類技術職稱和業務職稱的人員共有595萬人。其中高級職稱人員(相當教授、副教授、高級工程師一級的)9.4萬人，占獲職稱人員的1.6%，中級職稱人員(相當講師和工程師一級的)153人，占25.7%；初級職稱人員432.5萬人，占72.7%(其中相當助理工程師一級職稱的193萬人，相當技術員一級職稱的239.5萬人)。

與之相適應，在恢復職稱評定的基礎上，國務院制定的有關合理調配和使用科技人員，促進科技人員合理流動的法規，改變了人們的傳統觀念，提高了人才使用效率，人才流動逐漸成為一種趨勢。雖然當時《關于科技人員合理流動的若干規定》還嚴格限定人才流動必須“正向”，即從國企流向集體企業、從大城市流向中小城市、從內地流向邊疆，還沒有完全拆除人才流動的屏障，從而最大限度地激活每個人的創造力，實現人力資源和崗位之間的最佳配置，但80年代初“星期日工程師”的風波還是吹皺了一池春水，上海、武漢等地的工程師，集中在星期天浩浩蕩蕩出城下鄉，為企業提供服務，給社會帶來了不小的沖擊，科技人才禁錮的大門也由此開始被打開。

市場經濟的運行實際是產權的運動和實現轉移的一個過程。國務院發布的《關于技術轉讓的暫行規定》，就是改變以往單純采用行政手段無償轉讓成果的做法，承認技術成果的商品屬性，疏通技術成果流向生產的渠道。這一科學技術系統運行機制的改變，不僅促進了技術交易金額的逐年增長，而且使技術成果的推廣應用率得到了大幅提高。據科學技術白皮書第2號提供的資料顯示，中國技術成果交易金額，1983年為5000萬元，1984年為72000萬元；中國科技成果的推廣應用率，1981年以前只有10%，1981年至1984年，地方科研單位為40%，中央直屬科研院所20%。[7]（p42）是時，技術成果商品轉化率的提高和技術商品流通的搞活，不僅使處在科技發展邊緣的鄉鎮企業獲得了更多的生存空間，而且也增強了科研單位自我發展的能為。

市場呼喚科技不斷創新，而科技創新又需要激勵機制來調動科技人員的積極性。國務院發布的有關科學技術進步的獎勵條例，其意即在充分肯定科技人員的研究成果，激勵廣大科技人員對科學技術做出更大的貢獻。以1982年為例，發明評選委員會共評選獎勵了428項。據不完全統計，每年創造經濟效益1000萬元以上的有12個，其中在1億元以上的有6個，合計每年可以創造30億元。自然科學獎勵委員會共評選出125項，其中大約有2/3的項目是屬于應有科學方面的，基礎科學的只占一小部分。[8]（p475）這些科學技術獎勵工作對鼓勵創造發明，促進科學技術發展，加快社會主義建設無疑起到了積極的作用。

科技成果管理工作，是整個科技工作的一個重要組成部分。《科學技術保密條例》不僅規定了科學技術保密的范圍，而且將科學技術保密項目劃分為絕密、機密和秘密三級，并規定科學技術保密項目需要公布、或轉讓、出售給國外，或對外經濟援助，或進行國際科學技術合作，須經國務院各部、委、局，或省、市、自治區科委審查，報國家科委批準。這既做到了要保障國家科學技術秘密的安全，又達到了要促進科學技術發展的目的，有利于解放和發展生產力。

有研究者指出：“法制現代化是一個世界性的普遍現象，但同時又存在著多元發展的多樣化模式”[9]（p364）。而作為知識形態的科技本身是沒有國籍的，世界科技正逐步走向一體化。因之，伴隨著科學技術國際化的趨勢，我國在科技法律的制定中，既要吸收世界成熟和先進的科技立法技術，又必須具有中國特色。是時，我國一系列與國際接軌的科技立法的問世，不僅深刻改變著國人法律生活世界的面貌，而且推動著中外法律文化的交流和合作，體現了世人對理性的追求。

總之，科技法作為法律化的科技管理規范，對于調整科技部門內部以及部門內部與外部的關系，從而促進科技事業的發展必不可少，對于社會發展也具有良好的保護和促進功能。是時，我國科技法的恢復重建，不僅推動了科技管理和科技向生產力的轉化，而且充分調動了各方面的積極因素，使得科技管理逐步走向高效、規范和持續，促進了科技、經濟和社會的協調發展。

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