宏觀經濟政策的國際協(xié)調問題研究①——基于2007～2010年金融危機治理的經驗研究

鄭州大學商學院 劉霞

伴隨著20世紀90年代跨國金融業(yè)務和國際資本流動日益頻繁，國際依存度不斷加強，對全球范圍內加強宏觀經濟政策的協(xié)調以穩(wěn)定全球經濟提出了更為嚴格的要求。1982年墨西哥金融危機中，美國通過外匯平準基金為墨西哥提供資金援助，成功穩(wěn)定墨西哥金融形勢，為危機時期宏觀經濟政策在國際范圍內協(xié)作提供了早期的經驗借鑒。2007～2010年金融危機中，危機救助的宏觀經濟政策協(xié)作更為明顯，各國中央銀行更加強調與他國中央銀行之間的協(xié)調配合，國際貨幣基金組織也逐步擔當起國際最后貸款人的職責。總結六年來危機救助政策不僅有助于拓寬一國籌集解困基金的國際途徑，而且豐富了宏觀經濟政策協(xié)調配合的理論。

1 危機治理政策國際協(xié)調的必要性

1.1 宏觀經濟政策作用機制和作用效果的局限性是國際協(xié)作的前提

中央銀行和政府機構的職能不同，治理危機的側重點也不同，且每一種政策的調控主體、調控重點、調控工具、調控機制以及調控效果都存在不同程度的差異，這就要求各種政策之間要協(xié)調合作發(fā)揮合力，抵消政策的負效應。

首先，從政策調控的總體目標來說，貨幣政策更加關注經濟增長和經濟效率問題，看重的是經濟增長速度。財政政策更加關注社會效益，通過稅收政策盡力實現(xiàn)社會公平。因此，財政政策和貨幣政策配合有可能實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

其次，從政策調控主體來說，財政政策調控主體是政府，其收支活動均以政權為依托，必然在諸多方面受到政府體制的影響，行政色彩較濃，政策目標更強調社會效益；貨幣政策則屬于中央銀行的權限范圍，一般來說，中央銀行具有相對獨立性，貨幣政策所引起的社會資源流動更多地依托市場機制，體現(xiàn)交易性、償還性和盈利性。

再次，從政策調控重點來看，財政政策更加關注公平和社會效益，剛性有余而柔性不足。貨幣政策具有總量調節(jié)和結構調整的雙重功效，可以隨時做出反向操作，具有較大的靈活性和彈性。產業(yè)政策主要通過產業(yè)支持和產業(yè)規(guī)制政策實現(xiàn)產業(yè)總量調整和結構優(yōu)化升級。

最后，從政策調控效果來看，中央銀行的最后貸款人機制對防止多米諾骨牌效應發(fā)生、緩解危機惡化、救助金融市場發(fā)揮著重要作用。但由于貨幣政策傳導路徑較長，高度依賴于商業(yè)銀行貨幣創(chuàng)造的內生性，負面效應不可小覷。財政政策傳導機制短，效率高，能迅速啟動投資、拉動經濟增長，但行政色彩濃，容易引起過度赤字和通貨膨脹，后遺癥大。因此，在危機治理過程中，各種政策有其調控的優(yōu)點和缺點，加強各種政策之間的協(xié)調合作實現(xiàn)政策之間的互補性，更好地發(fā)揮危機治理效果，是治理危機的內在要求。

1.2 金融穩(wěn)定的公共屬性和金融危機的國際傳遞性是理論基礎

維護金融穩(wěn)定是中央銀行的職能，在金融創(chuàng)新日新月異的國際背景下，這一職能顯得更為重要，穩(wěn)定的國內外金融環(huán)境成為各國中央銀行追求的共同目標。從經濟學角度來講，金融穩(wěn)定是一種公共產品，具有公共產品特有的屬性，容易產生搭便車的現(xiàn)象。解決公共產品困境的通常做法是政府介入提供更多的公共產品緩解短缺，或通過行政、經濟手段對公共產品的使用進行限制，避免出現(xiàn)“公地悲劇”。金融危機具有國際傳遞性，一國金融危機爆發(fā)會通過貿易、投資和金融等渠道傳遞到其他國家，引發(fā)多國甚至是全球性的金融危機，這就要求各國拋棄基于自身狹隘利益的單邊行動，從全球的視角進行國際性的“組織化合作”，共同治理危機，實現(xiàn)全球金融穩(wěn)定。

1.3 國際協(xié)作在危機治理中發(fā)揮的重要作用是現(xiàn)實依據(jù)

國際協(xié)作在危機治理中的作用主要有：

第一，發(fā)揮聲明效應。各國中央銀行協(xié)調合作治理危機能夠發(fā)揮聲明效應，增強投資者和經濟主體對全球經濟復蘇的預期，穩(wěn)定市場信心，為危機治理贏得時間。

第二，減少政策的負外部性。在經濟全球化的背景下，一國的政策效果受到其他國家的政策影響，同時也對其他國家產生溢出效應。開放程度越大，國與國之間的貿易金融往來越密切，這種外部性就越強。

第三，實現(xiàn)規(guī)模經濟，降低交易成本。危機治理的國際協(xié)調機制為各國提供合作交流的渠道、規(guī)則以及決策程序，降低信息不對稱程度和信息交流的成本，能夠從相對公平角度協(xié)調各國之間的利益，增強相互信任和合作的可能性。國際金融組織機構在必要時能夠提供大規(guī)模的資金援助，滿足危機國大量的資金需求，這是依靠單獨一個國家難以實現(xiàn)的。國際協(xié)調機制不僅在危機治理方面具有不可替代的作用，同時也是未來防范危機、確保全球穩(wěn)定增長的關鍵。

1.4 經濟體間的共同利益博弈是實現(xiàn)國際協(xié)作的途徑

“囚徒困境”理論說明經濟體各自獨立從自身利益出發(fā)做出的決策與考慮集體利益聯(lián)合行動做出的決策之間存在嚴重的沖突，其結果是個人利益與集體利益雙雙喪失，解決這一困境的出路是各經濟體聯(lián)合起來，采取共同行動，以實現(xiàn)整體利益最大化。這就要求各經濟體之間除了重視“工具性相互依賴”關系外，更要強化“情勢性相關依賴”關系。與“工具性相互依賴”(instrumentally interdependent)中行為者只有在別國行為會影響自身的情況下才會關注他國的福祉相比，“情勢性相關依賴”中的“行為者不僅出于工具性原因而關心他國福祉，而且因為不論別國如何行動，其收益的增長也會促進自身的福祉，反之亦然”。20世紀90年代，金融危機爆發(fā)的頻率越來越高，危機持續(xù)時間越來越長，傳播速度越來越快，傳染范圍和危害程度越來越大，使得各國之間的情勢性依賴關系日益加強，各國日益成為一個利益共同體。各經濟主體的個體理性必須讓位于集體理性，對話、妥協(xié)和合作成為惟一選擇。

2 2007～2010年金融危機治理政策的國際協(xié)作實踐

在治理危機的過程中，國際間合作從來都不是天然形成的，也不是一成不變的，而是隨著金融危機的發(fā)展演變態(tài)勢不斷變化著，從最初的各自應戰(zhàn)到最終的通力合作需要一個利益博弈的過程。2007～2010年金融危機可分為兩個階段：第一個階段從2007年危機爆發(fā)至2008年9月，是各國獨立應對危機的階段。金融危機的影響僅限于美國及其周邊國家的金融領域，危機尚未傳遞到實體經濟領域，危機發(fā)展趨勢呈現(xiàn)V型、U型抑或L型存在各種變數(shù)。出于本國政治經濟利益的考慮，各國都在觀望并未采取聯(lián)合救市的任何措施。第二階段是2008年10月以后，金融危機演變?yōu)槿蚪洕C，各國意識到合作救市實現(xiàn)全球金融穩(wěn)定是共同的利益訴求。2008年10月12日，歐元區(qū)15國首腦會議通過“聯(lián)合行動計劃”將歐洲各國由各自應對危機轉變?yōu)槁?lián)合作戰(zhàn)，標志著全球協(xié)同應對金融危機的開始。

金融危機全球治理表現(xiàn)在三個層面：

第一，G20協(xié)調機制推動危機應對國際協(xié)作的步伐。2007年金融危機爆發(fā)以來，G20連續(xù)召開五次峰會，針對金融危機的成因、應對、經濟復蘇以及國際金融體系改革等重大問題進行磋商和討論，推動了危機治理全球化的發(fā)展。G20作為國家間就全球重大政治、經濟、社會問題交流的協(xié)作平臺，盡管還面臨著諸多制度障礙和各國出于自利動機帶來的種種問題，但其推手作用必將日益重要。

第二，國與國之間的具體合作。包括：(1)聯(lián)合降息。自2008年10月8日，美聯(lián)儲、英格蘭銀行、歐洲中央銀行以及其他國家的中央銀行聯(lián)合宣布降息0.5個百分點。(2)簽訂互換協(xié)議，并不斷擴大貨幣互換規(guī)模。2008年10月13日，美聯(lián)儲、英格蘭銀行、歐洲中央銀行和瑞士中央銀行聯(lián)合宣布將按固定利率向市場提供的短期美元融資規(guī)模擴大到無上限。

第三，IMF提供國際救援。IMF成立之初的職能在于監(jiān)督并維護固定匯率制以穩(wěn)定經濟，為陷入困境的成員國提供短期貸款；為成員國提供技術支持和咨詢服務。1973年布雷頓森林體系崩潰，IMF的第一項職能也隨之瓦解，IMF的職能重心轉移到第二項職能并逐漸擔當起國際最后貸款人的角色以穩(wěn)定世界經濟。盡管其中不乏遭人詬病的做法，但代表了危機治理國際協(xié)作的必然趨勢。2008年10月9日，IMF啟動緊急援助程序，為滿足貸款條件的國家提供資金援助。10月24日向冰島提供20億美元的援助貸款，2010年5月19日，IMF向希臘提供55億歐元貸款以助其度過債務危機。

3 2007～2010年金融危機治理政策國際協(xié)調的經驗總結

3.1 加強財政政策和貨幣政策的協(xié)調配合

從理論上來講，財政政策和貨幣政策協(xié)調配合要依據(jù)丁伯根法則或蒙代爾法則。但是，丁伯根法則的隱含前提是所有的政策工具掌握在全能宏觀調控者手中，這與現(xiàn)實中調控主體分屬不同主體相違背。蒙代爾法則假定不同決策者掌握各種政策工具且決策者之間相互獨立沒有溝通協(xié)調，加之兩項法則都未考慮開放環(huán)境下外部因素的影響，尤其是經濟政策的溢出效應以及溢出效應的反饋效應對本國經濟政策的擾動因素。因此，丁伯根法則和蒙代爾法則都只是理論分析上的政策搭配原則。姜波克(1999)結合開放經濟條件對丁伯根法則進行修訂，提出“可變的多工具原則”，即政府必須擁有大于想要實現(xiàn)的政策目標數(shù)的政策工具既定多維目標。換言之，宏觀調控者擁有的政策工具越多，政策組合的方案也就越多，實現(xiàn)治理目標的把握和有效性就越大。2007年的金融危機中，美聯(lián)儲為了向市場注入流動性，創(chuàng)新各種貨幣政策工具，增加了政策組合搭配的可能性，提高了政策的針對性和有效性，為危機治理提供了重要的經驗借鑒。創(chuàng)新貨幣政策工具擴充宏觀調控工具集，提高危機治理政策的有效性具有了理論和現(xiàn)實依據(jù)，有意識地根據(jù)經濟形勢和宏觀調控的需要進行政策工具的創(chuàng)新研究，應該在危機治理理論中占據(jù)重要地位。

3.2 充分發(fā)揮G20在國際協(xié)作中的對話機制

眾所周知，在危機治理的過程中，IMF和G20發(fā)揮了重要作用。G20作為一種國家間就全球重大問題進行交流的一種國際機制和平臺，有其優(yōu)點和局限。其優(yōu)點在于：

第一，與聯(lián)合國機制相比，G20以少量的國家數(shù)量形成了全球化相對集中的決策力和行動力，既實現(xiàn)了民主又不喪失效率，是成本性能比最高的全球化治理效果。

第二，G20峰會上各成員國首腦對危機治理提供了眾多有價值的、可供參考的政策思路和改革框架，體現(xiàn)了危機治理的全球化趨勢。

第三，G20不是為某一次危機的權宜之計，峰會的議題也都具有長期性和連續(xù)性。因此，G20雖然是一種非正式對話機制，但不會隨著危機的消退而退出歷史舞臺，反而會成為一個新興國家與傳統(tǒng)發(fā)達國家平等對話的主要平臺，成為全球化進程中全球治理方案的決策者和治理者。其局限在于G20的代表性是有限的和不平衡的。在一些問題的解決上，還缺乏一定的執(zhí)行能力，必須在發(fā)展的過程中不斷完善自身的功能和機制。

3.3 完善IMF國際最后貸款人的職能

IMF從1944年成立之時即承擔著為國際收支赤字國提供短期資金融通的職責，1982年墨西哥金融危機正是在IMF、美國財政部以及美聯(lián)儲的幫助下，才得以成功解脫。其后，在美國的推動下，IMF逐步成為金融危機治理的首要主體，但是由于受資源、運行機制等各種因素的制約，也不乏決策失誤的例子。1997年東南亞金融危機中，IMF堅守波拉克的理論，要求危機國實行雙緊的宏觀經濟政策，使得泰國的經濟雪上加霜。同時，未能及時給予印度尼西亞16家銀行救援，造成了擠兌風潮，加劇了印度尼西亞金融市場的混亂局面。究其原因，主要有四個方面：

第一，IMF作為一個信貸聯(lián)盟，自有資金和融資渠道有限。危機中資金的需求規(guī)模巨大，IMF只能通過附加苛刻的條件來分配有限的金融資源。

第二，IMF長期以來以波拉克的國際收支模型作為治理危機的理論指導，堅持提供貸款的條件是受援國實行“雙緊”政策，其結果是加速危機國在短期內陷入衰退的深淵。

第三，IMF基金份額的不平衡導致決策話語權的不對等，發(fā)展中國家和新興經濟體的基金份額少，就貸款條件和數(shù)量基本無討價還價能力。

第四，IMF在援助中往往希望“畢其功于一役”實現(xiàn)各種目標，從而對危機國的救援申請附加過多、過于苛刻的政治經濟條件，限制了危機國調控經濟的自主性，反而導致了嚴重的經濟衰退。對此，IMF曾對亞洲金融危機中的救援做了反思，承認在傳統(tǒng)的、正常的限制性條件之外，附加與治理危機相關度不高的、敏感的政治條件是錯誤的。

盡管如此，其廣泛的全球代表性，以及代表性賦予的合法性，使得IMF在經濟金融領域同時具備了豐富的經驗。因此，IMF仍然是最后貸款人的首選，重要的“不是把嬰兒連同洗澡水一起倒掉”，而是改革IMF使其更好地擔當危機治理人的角色。一是努力構建一種IMF可持續(xù)的收入模式，并通過減少行政支出改善IMF的財務狀況。二是拋棄波拉克理論，增強援助資金的針對性，而不要寄希望于通過一次救助解決危機國的所有問題。三是進一步加強IMF的全球代表性和合法性，這就要求國際貨幣基金組織根據(jù)各國在世界經濟中所處的地位和經濟實力的變化調整基金份額，給予新興經濟體和發(fā)展中國家更多的代表性和發(fā)言權(對于增加發(fā)展中國家和新興市場的話語權，卡恩表示，全球經濟增長的動能將全部來自新興市場，因此支持這些國家擴大話語權是公平的)。四是加強與區(qū)域合作組織的合作。金融動蕩凸顯了多邊合作的重要性，多邊合作既涉及國與國之間的合作，也涉及機構之間就有關宏觀經濟政策、金融監(jiān)管以及金融管理方面的合作。在區(qū)域金融組織日益增多的情況下，IMF應當與這些組織加強聯(lián)系，并為他們提供必要的技術支持和經濟金融咨詢，支持他們發(fā)揮穩(wěn)定區(qū)域金融的作用。

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