實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產要素平等交換的路徑研究

何 雄

黨的十八大報告要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源的均衡配置”。而深化農村產權制度改革和農村金融服務的創(chuàng)新，既是保護農民土地財產權益、培育新型市場主體的基礎性工作，也是促進城鄉(xiāng)生產要素雙向流動、加快新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)轉移人口市民化的重要任務。為此，本文著重對新型城鎮(zhèn)化背景下農村集體資產股份制改造、搭建農村要素交易平臺、推進農村產權抵押融資、建立農村金融風險分擔機制等問題進行研究，力圖尋找一條城鄉(xiāng)土地、金融、人力等各類生產要素平等交換的新路徑。

一、推進農村集體資產的股份制改造

農村集體資金、資產、資源屬于鎮(zhèn)、村或居民組等集體經濟組織全體成員集體所有，是發(fā)展農村經濟、實現(xiàn)農民共同富裕的重要物質基礎。當前，對農村集體資產進行股份制改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)性質的農村集體經濟組織，將集體資產量化到人，實現(xiàn)“資產變股權、農民當股東”，讓農民按份享有集體資產收益，是大勢所趨，勢在必行。

第一，現(xiàn)實中的農村矛盾倒逼改革。當前，在城市化過程較快地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，面對大量承包土地被征收、征地補償費在集體成員中的分配資格和份額、村干部“暗箱”處置集體資源資產、外來工商資本侵占土著居民權益、物業(yè)性房屋租金上漲較快、撤鄉(xiāng)并村和“村改居”等現(xiàn)實問題，廣大農民在新一輪利益分配格局中卻常常缺少足夠的知情權、參與權、決策權和收益權，造成干群矛盾大、群眾怨言多，也影響著基層政權的穩(wěn)固，迫切需要找到新的解決路徑。從成渝、蘇滬、廣州、北京等地發(fā)展經驗看，在明晰集體資產歸屬的基礎上推行股份制改革，讓原集體經濟組織成員對資產的“虛化占有”轉變?yōu)椤鞍垂晒灿小保M而發(fā)展壯大集體經濟，有效規(guī)范集體資產收益的“二次分配”，大幅增加農民的紅利性收入，是新型城鎮(zhèn)化、農民市民化的必然選擇。

第二，市場經濟的發(fā)展要求改革。市場經濟是主體經濟，首先要求產權清晰、流轉順暢。當前，農業(yè)農村發(fā)展的組織化程度、“三化”協(xié)調發(fā)展程度還不夠高，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)快速增長的態(tài)勢還沒有最終形成，原因主要在于農業(yè)農村的“市場經營主體”培育工作較為滯后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的市場化機制還不夠健全。我們姑且不論當前農民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農場等民營主體在資產不明晰、運作不規(guī)范、服務不到位等方面的“空殼子”問題，只討論農村集體經濟組織的“尷尬”困境。一是農村集體經濟組織與村委會“政經不分”。依照法律政策規(guī)定，村委會是村民自治組織，而農村集體經濟組織負責經營管理集體資產、確保集體資產保值增值。但實際上絕大多數(shù)行政村、居民組并沒有建立集體經濟組織，農村干部既是“父母官”，負責社保、計生等公共管理和社會服務，也是“董事長”兼“總經理”，負責經營管理集體資產，這種政經不分、企事不分的村級治理體制，是集體資產流失和收益降低、農村干部貪污腐敗的制度溫床。二是村委會不是市場經營實體。按照國家法律規(guī)定，農村集體經濟組織應當是獨立行使經濟管理職權的組織，但95%以上的村功能虛化弱化，村委會代替集體經濟組織的情況十分普遍。而農村集體經濟組織作為市場主體，首先需要明晰集體資產家底，持有集體土地所有權證、集體建設用地使用權證、集體房屋所有權證、集體林地所有權證、集體小型農田水利工程所有權證等證書，并可根據(jù)需要到政府職能部門進行抵押登記，需要到工商民政部門登記注冊，接受《公司法》、《農民專業(yè)合作社法》、《稅務法》等法律法規(guī)的監(jiān)督管理，照章納稅，規(guī)范運作。三是農村集體經濟組織注冊登記時的資產界定、股民界定難度較大。復雜多樣的農村集體經濟組織的產權構成、股份構成、資金構成，可能難以符合工商、民政部門注冊登記的要求。同時，現(xiàn)行法律對村民、農村集體經濟組織成員的界定是模糊不清的，享有選舉權被選舉權的本村村民，不一定是享有集體資產收益的集體經濟組織成員。因此，明確界定農村集體經濟組織成員資格迫在眉睫，這不僅是解決農村集體土地征收補償及分配糾紛、宅基地使用權資格糾紛等農村矛盾的前提，更是推進戶籍與土地權益分開、解除土地對農民進城束縛的重要任務。

第三，發(fā)展集體經濟需要改革。黨的十八大要求“堅持和完善農村基本經營制度，壯大集體經濟實力，發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經營主體”。這為化分散農戶的單打獨斗，為全體村民的抱團發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕指明了方向。在農村“六權”確權頒證完成、農村資產處分權能充分、村級集體公司注冊設立等條件具備的情況下，村級集體公司應著手編制行政村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃，并且可以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”名義申報使用集體所有的土地進行項目建設，而不需要將集體土地轉征國有。當資本缺乏時，村級集體經濟組織可以通過募集本村股民資金、外來人員資金、用集體建設用地使用權到銀行融資等增量擴股方式，來破解資金問題。當本村力量薄弱時，還可以通過土地入股、資金入股等方式，與其他村、鎮(zhèn)集體公司共同出資組建新的社區(qū)股份合作社等經濟實體，共同投資開發(fā)項目，抱團競拍國有土地，建設標準化廠房、商鋪、職工公寓、專業(yè)市場等物業(yè)資產，每年按股份分紅，走出一條股民共享土地增值收益的新路子。

二、建設農村產權交易平臺

我們必須承認，過去的幾十年，我們取得的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成就，是建立在“三農”做出巨大犧牲和貢獻的基礎上的。當前，在新的發(fā)展背景下，由于農村集體資產所有權的虛置性——表面大家共有、實則人人無份，由于農民擁有集體資產的殘缺性——農民缺乏處分權以及抵押、擔保、轉讓等權能，加上農村集體經濟組織的封閉性——成員身份只限于原住民，產權只能在本組織內轉讓，不能滿足城鎮(zhèn)化、一體化的開放性體制要求等等，廣大農民依然處于“不平等”的弱勢地位。具體體現(xiàn)在:

一是農民手中沒有承包地、宅基地、房屋的權屬證書，特別是承包地權證與土地、賬簿互不對應。河南濟源市平原地區(qū)承包土地規(guī)模化流轉率已達60%左右，但90%以上為村組集體二次發(fā)包，在某種程度上可以認為是剝奪了農民的土地經營權、自主流轉權。二是農民不擁有對產權的充分處置權，宅基地、房屋只能在本村村民之間買賣，外村村民不能購買，城市工商資本很難進入農村市場;農村承包地“三年一小調、五年一大調”的客觀現(xiàn)實，導致承包關系極不穩(wěn)定，影響著現(xiàn)代農業(yè)的長期投資積極性。三是農民不擁有市場定價權，許多愿意出讓承包土地經營權的農戶，很難將信息公開發(fā)布出去，而反租倒包給村集體后，流轉價格常常低于真正的市場價值。四是農民集體不擁有集體建設用地的開發(fā)經營權，城市郊區(qū)農民的土地基本上被政府以修建市政設施、工業(yè)項目、城市新區(qū)占地等名義進行低價收儲、拍賣，將廣大農民排除在新一輪城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的利益格局之外，難以充分享受到土地增值收益。五是農民的產權難以同城市國有土地、商品房一樣，到銀信部門進行抵押貸款，進城落戶農民的資產實際上基本處于閑置、死滯狀態(tài)。

要解決上述問題，實現(xiàn)農民“平等參與”城鎮(zhèn)化進程、推動城鄉(xiāng)生產要素的“平等交換”，應當解決好“有權屬憑證”、“有參與機制”和“有交換平臺”三個問題。第一，需要加快農村產權的確權頒證。歸屬清晰的農村產權，是進行要素市場交易的前提和基礎。應把村級集體擁有的“土地所有權”的“權證”歸還農民集體，快速推進農村土地確權工作;在所有權確權的基礎上，及時跟進“農村土地使用權”(包括承包土地、集體建設用地、宅基地、未利用地、林地)、農村集體土地上房屋的確權頒證工作。第二，需要完善農村要素流轉機制。根據(jù)所有權與使用權、收益權、處分權均可彼此分離的理論，按照現(xiàn)行法律政策規(guī)定，雖然農村集體土地所有權是不能進行交易的，但農村承包土地經營權、集體建設用地使用權、農村房屋使用權均是可以進行有期限、有償流轉的。比如:法律規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地，但并沒有規(guī)定城鎮(zhèn)居民不允許長期租用農民住房。也正因為此，推動有期限的承包土地經營權、集體建設用地使用權、農村房屋使用權等到金融機構進行抵押融資，在理論上也是可行的。當進行了抵押登記的農戶發(fā)生不良貸款時，政府部門可以通過政策性的收儲機構來經營管理不良資產，用于償還銀行貸款。第三，需要搭建農村產權交易平臺。從武漢、成都等地的探索實踐看，農村的動產和不動產是應該而且可以上市進行交易的。如土地承包經營權、“四荒地”使用權、集體建設用地使用權、小農水工程使用權、林地使用權和林木所有權、農業(yè)類知識產權、農村集體經濟組織股權等權益類產權，農村集體建設用地掛鉤指標、耕地占補平衡指標、農業(yè)生產性設施、二手農用工具、大宗農產品現(xiàn)貨等資產類產權，均可以納入市場交易平臺實現(xiàn)流轉。當前，迫切需要整合農業(yè)、國土、林業(yè)等部門的行政資源，建立能夠滿足產權交易需求的市、縣、鎮(zhèn)三級聯(lián)網(wǎng)的農村產權綜合交易平臺，為流轉交易提供場所設施、信息發(fā)布、組織交易、價格發(fā)現(xiàn)、交易鑒證、交易策劃、信息咨詢、委托管理、培訓輔導、投融資咨詢、項目招投標等服務。唯有此，才能從制度建設層面上制止政府部門或農村干部操縱、控制的強制農民退出農村產權的行政化行為。

三、促進農村產權抵押融資的快速發(fā)展

農村金融是現(xiàn)代農業(yè)經濟的核心。長期以來，以信用擔保、聯(lián)戶擔保、企業(yè)互保為主的農戶和涉農企業(yè)貸款占到90%以上，“擔保難”一直是制約金融服務提升的制約因素之一，因此加強擔保創(chuàng)新是提升農村金融服務的重要突破口。農村擔保物中，土地使用權抵押決定著其他物能否成為擔保物并影響著其擔保價值。推動土地抵押，特別是農村產權制度中的土地承包經營權抵押、集體建設用地抵押、林地使用權抵押、集體土地上房屋使用權抵押，是解決農村融資擔保問題，激發(fā)農村發(fā)展活力的重要源泉。

按照現(xiàn)行的1995年《擔保法》、2007年《物權法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押。但是，此禁止是在農村社會保障制度不完善，土地承包經營權、林地經營權、宅基地及農村房屋是農民安身之本的歷史背景下制定的，放開轉讓和抵押的條件還不成熟。從河南濟源現(xiàn)實情況看，濟源市推行農村承包地、集體建設用地、林地、房屋等產權抵押的發(fā)展性、社保性障礙已經基本消除。一是農村產權的社保性功能大為減弱。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，農村土地、房屋承載的基本生活保障功能已逐步消除，具備了回歸財產屬性的條件和可能。二是農村產權抵押的操作障礙已有所突破。從成渝等地改革成效看，要實現(xiàn)農村各類產權的流轉、抵押，需要政府配套建立土地確權登記、產權價值評估、流轉交易規(guī)則、抵押擔保機構、風險補償基金、社會救助途徑等等。農民進行產權抵押的前提是到政府部門進行抵押登記，而且抵押的是有一定期限的使用權或經營權而并非所有權抵押登記，當發(fā)生不良貸款時政府部門可以收儲、轉讓，期滿后農民依然可以繼續(xù)擁有使用權。三是農村產權抵押的認識障礙正在慢慢淡化。不可否認，不論走到哪里，農村老家的承包地、宅基地、林地都是農民的“命根子”，應該說，這是影響農村產權流轉抵押的深層次原因。不過，我們發(fā)現(xiàn)，農村承包土地經營權的流轉抵押并不會危及農村基本經濟制度，因為其權利范圍仍在發(fā)包方與農戶依法約定的土地承包經營權期限之內，未經法定程序土地所有權性質和用途均不能改變;也不會影響土地用途變更，因為這與國土監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)管有必然聯(lián)系。此外，原則上農村房屋所有權與宅基地使用權主體必須一致，但我們可以只推動農村房屋使用權的有期限流轉、抵押，這樣將不會改變宅基地使用權、農村房屋所有權的主體，在法律層面應該是不存在操作性障礙的。

當前，要順利實現(xiàn)農村產權的抵押融資，我們應當從三個方面著手破解難題。一是應認清產權流轉抵押與“三化”協(xié)調發(fā)展的關系。從優(yōu)化資源配置角度看，促進和規(guī)范承包土地的流轉、抵押，城市資本、人才、技術等要素就有了投資農業(yè)農村的制度通道，從而可以實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營，既能讓農民取得土地財產性收入，又能提高農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平，這也是轉變農業(yè)發(fā)展方式的必然選擇。同時，如果城市資本到農村一次性受讓農村房屋30年、50年的使用權，農戶就可以盤活閑置資產而帶著資本進城，城市資本和人才可以進入農村發(fā)展，如此方能實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產要素的雙向流動。二是應確立農村集體經濟組織成員權。《土地承包法》、《物權法》均未明確集體經濟組織成員權、村民權及其與土地的產權關系等，造成實踐中諸多困惑，也影響著農村矛盾的調和。集體經濟組織成員是基于土地承包經營權取得，還是基于社員身份取得，這會產生不同的法律后果。如果是基于土地承包權取得，則其可以同時主張享有宅基地使用權、集體收益分配權;若基于社員身份取得，則不論土地承包權經營權是否存在，其可依其身份分享集體經濟收益。我們認為，成員身份的原始取得，不是基于土地承包經營權，而是依法履行了對集體經濟組織的權利和義務，是一種參與利益分配和決策的期待權。因此，我們應該為土地的身份屬性松綁，把組織成員權作為享有公共服務和社會保障的基礎，該保障與農戶有無承包土地關系不大。如此，則在農村產權抵押融資時，當集體成員基本生存得到充分保障時，土地承包經營權就基本喪失了社會保障功能，進而成為了一種真正的財產。三是應加快以“確權”為核心的農村產權財產化、物權化。雖然《物權法》確立了承包地、集體建設用地、宅基地、農村房屋的物權，但對其權利、邊界、轉讓、抵押等仍未明確。從現(xiàn)行法律政策看，我們確立土地承包經營權、集體建設用地使用權、林地承包經營權等物的用益物權是允許的，積極推進農村房屋使用權的出讓、抵押、入股也是可以探索的。但首要的是，我們應全面明晰產權界限和權利內容，并放活經營權、落實處置權、保障受益權。集體土地所有權是農村集體土地上各種權利的原權利，必須首先解決其權力邊界，并將其落實到鄉(xiāng)、村、組三個主體上;家庭承包經營權應確權到集體農戶，確立農戶為土地承包經營權人的主體地位，農戶可自主進行轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押等;經營性集體建設用地應確權到農民集體，并且賦予其自主開發(fā)、經營管理的主體權利;宅基地使用權和房屋所有權應確權到戶，并賦予其房屋使用權出讓、出租、入股、繼承、贈予的權利。

四、建立農村金融風險分擔機制

改革開放30多年來，我國農村經濟結構和農業(yè)組織形式都發(fā)生了深刻變化，與之相適應，農村金融制度也進行了多次變革。然而，這些變革并沒有從根本上解決金融服務與農村經濟發(fā)展之間的矛盾，目前的金融制度安排還不能適應農村經濟主體的融資需求，影響著農村經濟的可持續(xù)發(fā)展，擴大著城鄉(xiāng)之間的差距。2012年全國農戶貸款只有2.6億元，占全部貸款總額的5.1%，農村75%左右的金融需求不能有效滿足，61%的農戶借款靠民間借貸實現(xiàn)。造成農村金融滯后的原因很多，如農村金融機構數(shù)量偏少缺乏競爭、涉農金融機構職責重疊交叉、農村儲蓄資金外流嚴重、農村信用擔保發(fā)展滯后、農村產權抵押物不足等等。對此，我們不能一味的埋怨銀信部門的“嫌貧愛富”，因為金融資本是以逐利為目標的。面對抗風險能力弱、收入水平低、基礎設施差的弱質農業(yè)、弱勢農民和薄弱農村，無論政府、金融機構、農戶任何一方單獨承擔，都會感到壓力很大，特別是金融機構在對比衡量經濟利益和法律風險后，往往會在實踐中謹慎“惜貸”。

創(chuàng)新農村金融服務體系、促進農業(yè)農村快速發(fā)展，需要充分發(fā)揮政策性金融的主導作用，需要各級政府把建立風險分擔和補償機制擺在重要位置，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，盡可能的解除金融機構的后顧之憂。具體到農村產權抵押制度改革中，我們無意突破土地所有權性質、保護耕地、農民的基本居住保障等法律政策的基本原則，但我們可以在法律政策框架內，在以下四方面積極探索:

第一，利用好農村產權流轉交易平臺。當發(fā)生農村產權抵押不良貸款時，金融機構、政府部門最希望的是順利完成抵押資產的變現(xiàn)。而盤活農村財產，必須有相應的交易平臺去發(fā)現(xiàn)市場價值。信息發(fā)布范圍廣、受讓登記人員多的交易市場才能真正保護抵押權人的利益，不斷提升資產的市場價值。沒有成熟的交易市場，不可能真正讓金融機構放心接受農村產權的抵押。

第二，建立農村資產價值評估機制。目前農村產權流轉交易受到諸多政策法規(guī)限制，容易造成市場需求不夠充分，進而難以通過市場供求關系和競爭機制突顯市場價格。因此，需要建立農村產權價值評估機制，為最終形成市場合理價格奠定基礎。在產權價值評估過程中，政府部門的資產評估機構不適合過多參與，原則上應以非政府性質的第三方中介組織來完成。同時，政府部門應負責制定并公布本區(qū)域內農村土地承包經營權、集體建設用地使用權的基準價格和最低保護價，兼顧好保護農民權利和指導市場的功能。

第三，健全政策性的風險化解措施。農村產權抵押面臨的主要矛盾，是貸款機構營利預期和抵押貸款風險不確定之間的現(xiàn)實差距。在改革的起步階段，如果沒有政府的支持和推動，金融機構基于農村產權變現(xiàn)的限制和法律風險，一般會較為謹慎。鑒于此，為了最大限度地降低貸款風險，政府部門可以通過設立政策性的農村產權抵押擔保機構，解決好農村集體經濟組織、家庭農場、土地股份合作社、農民專業(yè)合作社及農業(yè)龍頭企業(yè)因缺乏有效擔保而貸款難問題;也可以整合涉農部門資金，與金融機構共同出資建立農村產權抵押風險基金，實行農村產權抵押財政貼息制度，對經辦銀行因發(fā)放抵押貸款產生的損失進行一定補償;也可以組建政策性的農村資產經營管理公司，協(xié)助金融機構妥善處置因開展抵押貸款產生的不良資產;也可以通過財政補貼擴大農業(yè)保險覆蓋范圍，鼓勵借款人對貸款抵押物進行投保，有效增強農民抵御和防范風險能力。同時，各級財政也可以通過增補金融機構資本金、返還農業(yè)金融機構營業(yè)稅和所得稅等方式，吸引更多的資本投向“三農”。當然，各級政府也要善于利用證券市場、農產品期貨市場的風險分擔功能，防止金融風險的不斷累積，促進農村金融的發(fā)展穩(wěn)定。

第四，完善農戶和規(guī)模經營業(yè)主的征信管理體系。金融機構對農村產權抵押融資風險的把握，主要依賴于對借款人信用狀況的充分了解，這就要求完善農戶、規(guī)模經營業(yè)主、涉農企業(yè)的征信管理。目前的中國人民銀行征信系統(tǒng)信息，反映的僅僅是國有商業(yè)銀行的借貸信息，而對于農戶的交通違章、遵紀守法和涉農企業(yè)的勞動保障、照章納稅、經營運行情況等等并不了解，而這方面恰恰也是綜合衡量信用度的重要內容。當然，征信體系并非一朝一夕能夠完成，需要統(tǒng)籌整合公安、司法、人社、稅務等部門的公共資源，最終才能實現(xiàn)公共資源的共建共享。

五、結語

當前，我國的新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經邁入了體制機制改革的“深水區(qū)”，附著在戶籍上的城鄉(xiāng)居民權利福利差異問題、增加城鄉(xiāng)居民的財產性收入問題、進城農民的農村產權資本化問題、城鄉(xiāng)建設中的投融資主體問題、農村集體資產的保值增值問題等等，都歷史性的擺在了當代中國的面前，我們深入推進農村綜合改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務復雜而艱巨。由于戶籍制度的背后是土地制度，農村金融創(chuàng)新也與土地制度、房產制度密切相關，人口的轉移集聚必然帶來土地流轉、資金流動等等，因此，所有問題都主要集中在二元化的、不平等的城鄉(xiāng)土地、金融、人力等生產要素方面，因此歸根到底還是要變革城鄉(xiāng)二元化的不平等的要素制度，變目前的從農村到城市的單向轉移和集聚，為未來城鄉(xiāng)之間各類生產要素的自由、雙向、平等流動，促進城鄉(xiāng)生產要素的平等交換，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，走出一條富有中國特色的新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化道路。

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