江蘇省基本單位名錄庫建設實踐與探索

盧海寧

（江蘇省統計局，江蘇 南京 210008）

統計改革“四大工程”已順利開局，基本單位名錄庫是其先行工程和重要基礎。專業字典庫與基本單位名錄庫的整合接軌、貫徹執行《基本單位統計報表制度》和《全國統計系統基本單位名錄庫建設維護與使用管理暫行辦法實施細則》等方面還存在諸多局限和難題，為探討解決這些難題的方法思路，本文以基本單位統計制度和名錄庫管理使用工作緊密結合為出發點，以完善江蘇基本單位統計報表制度和名錄庫建設維護工作為立足點，以為“四大工程”開好局、服好務為己任，試圖通過探索研究和實地調研，找到最適合江蘇省情的基本單位統計制度和名錄庫建設維護管理辦法，力爭實現江蘇基本單位統計和名錄庫建設管理工作在全國處于領先地位，為“江蘇統計”品牌增添光彩。

一、基本單位名錄庫發展現狀

市場經濟的今天，每時每刻，都可能伴隨著新單位的誕生和舊單位的消亡。因而要說清楚有多少家服裝店、多少家旅游公司、多少家出版社，并非易事。隨著我國經濟社會的發展，與世界各國交往的日益頻繁，各種先進的管理理念特別是先進的政府管理理念開始進入我們的視野。基本單位名錄庫作為政府管理的重要基礎信息庫，在西方一些發達國家得到高度重視和成功應用。國家基本單位名錄庫系統的應運而生，正是以高屋建瓴的姿態與國際接軌，是徹底解決這一問題的最有效手段。

（一）國家基本單位名錄庫維護更新概況

基本單位名錄庫是指在國家重大國情國力調查基礎上建立并利用政府相關部門行政審批和統計調查資料更新維護后形成的全國范圍內從事經濟和社會活動的所有法人單位、產業活動單位的基本信息，具體包括單位基本情況、主要屬性和主要數據三部分。

國家基本單位名錄庫的起始數據是建立在每五年為周期的經濟普查數據基礎上的。十多年以來，基本單位名錄庫的發展經歷了三個階段：第一階段是通過定期普查全面更新名錄庫。即通過1996年第一次和2001年第二次全國基本單位普查資料對名錄庫單位進行全面更新。第二階段是2004年第一次全國經濟普查后，利用普查數據，按國家、省、地和縣四級建立基本單位名錄，更新方式采用“分級建庫、逐級更新、層層上報”的管理模式。第三階段是2008年第二次全國經濟普查后，在全國范圍內建成了以“全國聯網、分省一庫、分級維護 ”為模式的基本單位名錄庫。

（二）江蘇基本單位名錄庫維護更新概況

江蘇基本單位名錄庫緊隨國家的四次大型普查進行了四次全面更新，即1996年、2001年的兩次全國基本單位普查和2004年、2008年兩次全國經濟普查。2010年，江蘇基本單位名錄庫與江蘇統計各專業字典庫進行了無縫對接，成為了名副其實的“一庫制”。目前，在非普查年份，江蘇基本單位名錄庫的維護更新主要有兩種固定形式：

1.利用行政登記資料更新名錄庫。各級編制、民政、國地稅和工商部門將其審批登記的新增、變更和注銷單位資料每半年向同級統計部門提供一次。具體是：2月底前，提供上年7—12月底的資料；8月底前，提供本年1—6月底的資料。

2.利用專業統計調查資料更新名錄庫。每年，根據國家統計局基本單位統計報表制度，通過《法人單位基本情況》（101-1）和《產業活動單位基本情況》（101-2）對規模以上工業、建筑業、批發和零售業、住宿和餐飲業、房地產業進行調查，并對基本單位名錄庫進行維護更新。

二、基本單位名錄庫在國外的發展概況及啟示

二戰前后，法國、美國、加拿大等國家根據國家管理的需要，陸續建立了以企業名錄為主體的單位名錄數據庫體系。目前，歐美、日本、加拿大、澳大利亞等市場經濟發達國家都建立了較為完善的名錄庫系統。從世界各國經驗看，基本單位名錄庫除了可以作為日常統計調查的抽樣框或字典庫外，其本身也包含了大量的有價值的數據和名錄信息，一些國家正式對外出版了各類單位名錄，一些國家將其作為本國GDP核算特別是經濟結構核算的重要依據，一些國家結合利用部門行政登記資料開展了形式多樣的分析研究工作等等。

其中，法國企業名錄庫最具特色，其科學性與適用性對我國發展基本單位名錄庫具有重要的理論參考意義，其特點主要有四個：一是唯一申報機構。企業手續中心是地方行政管理機構的一個部門，通過這些行政部門為經濟和統計研究提供重要的信息職能。二是統一識別代碼。SIREN法人企業標識碼是唯一的，用于辦理各政府部門共同的和跨部門的所有手續，只發放一次，自然人則終生保留自己的SIREN碼。同時SIREN標識碼還是歐盟市場通用號。三是唯一收集流程。企業必須到企業手續中心(CFE)進行申報，填寫申報表。四是統一信息發布。法國統計與經濟研究院（INSEE）通過名錄庫提供的標準化或個性化的產品與服務，發布包括企業和基層單位的識別、地址清單、更新文件庫、經濟和地理等信息。

三、江蘇基本單位名錄庫建設的實證分析與探索

就我國現狀來看，經過各級統計部門十多年來的探索、實踐和總結，基本單位名錄庫管理制度的完善已經進入攻堅階段，隨著各項統計改革措施的逐漸落實，涉及各方面利益的深層次問題作為統計掣肘已經日益凸顯，名錄庫在統計工作中的基礎地位作用還沒有完全發揮出來，基本單位名錄庫建設還存在一些難點和問題。我們通過管理實踐，結合大量實地調研成果，以江蘇基本單位名錄庫管理工作中現實存在的薄弱環節為切入點，探索完善基本單位統計報表制度和名錄庫建設維護使用管理制度的必然性和可行性。

（一）社會單位快速增長 事后統計捉襟見肘

1.存在問題。由于我國目前正處于經濟高速發展、社會巨大變革的時期，各類單位以平均每年20%-30%左右的速度發生變化，江蘇尤為突出。一方面，統計登記應在事前完成，即在基本單位創辦、成立、撤銷或變更過程中進行的，但我國統計登記則是完成在事后，也就是通過布置和完成基本單位統計年報或基本單位普查來代替統計登記，這種事后登記的某些數據準確度必將受到各種因素的制約。另一方面，由于我國行政管理的模式和特點決定了基本單位統計登記是在多部門進行的，因而造成信息資料分散，登記標準和特征難以統一，屬性五花八門，給信息互換造成嚴重障礙。再一方面，有的單位早已不存在，但缺乏相應的法律強制約束，該注銷的不到相關部門辦理手續，造成基本單位數量與實際不相符，影響了基本單位名錄庫的質量。

以江蘇為例，從2004年第一次全國經濟普查到2012年，二、三產業法人單位數據量可謂直線攀升：從43.05萬個增加到96.41萬個，增長率超過100%，變更、注銷單位更是不計其數。按照基本單位年定報制度需對這些單位作新增、變更、注銷處理，每個單位的變化情況都必須由縣級統計機構去操作，調查核實任務確實過于繁重。以時間序列預測模型進行推算，2013年左右江蘇二、三產業法人單位數量就將達到百萬，如此大量的新增、變更、注銷工作依托事后統計模式進行，給本就負擔較重的基層造成重復不斷地接受統計工作任務，為滿足上報要求，一些新增和變更單位的基本情況也只能是草草了解，在時間緊、調查難的情況下，就很可能出現胡編蒙混、應付了事的現象。

2.對策建議：從長遠來看，基本單位名錄庫的建設應該打破行政壁壘，必須建立動態基本單位信息采集系統。從目前行政管理的實際出發，結合上海、浙江、無錫等地經驗，應在市、縣（市、區）建立由各部門聯合辦公的單位登記中心，同時在企業登記注冊、信息變更和注銷流程中增設統計服務窗口，與各部門共同負責登記管理工作，推行統一的代碼規則和認證管理標準，企業的注冊信息應由統計部門提供統一的信息標準，改變基本單位名錄庫資料不全、信息滯后的現狀，從源頭上解決部門之間單位信息不一致的問題。曾幾何時，江蘇許多市、縣統計局也在行政登記中心設有窗口，為單位的及時更新提供了有力保障，但受行政許可的限制，統計登記證等費用無法解決，只有撤除。能否設立專項經費，在不收費情況下，建立統計登記制度，并且在行政登記中心設立窗口，與其他行政部門一條龍服務，這項工作可先從省轄市開始，逐步過渡到縣（市、區），并實現聯網，這是從根本上解決單位更新慢，部門要數難的最有效途徑。同時，這也為統計執法提供了有力依據和基本保障。

（二）經濟單位變化頻繁 難以適時維護更新

1.存在問題。

（1）新增單位難以定位。現行工商部門登記政策比較寬松，雖然有利于經濟發展，但對名錄庫建設卻是一個難點。就目前工商部門提供的資料來看，聯系電話與單位地址經常不可靠，電話通知、發函調查都難開展，上門登記調查單位配合較差，造成新單位登記困難。現行的工商、事業單位登記的經濟活動（主營業務）也十分粗糙或種類繁多，根據登記資料大多都無法判定其行業中類，更不用說行業小類。所以，新增單位如果不能登記有效信息，名錄庫的適時更新就很難實現。

（2）注銷單位難以界定。當前，名錄庫中注銷單位的取得主要依靠稅務部門和工商部門，但稅務部門往往并沒有全面的注銷單位情況，提供的注銷單位有限，而工商部門要獲得注銷單位名單時，就必須要企業主動去注銷登記，而企業進行注銷登記的同時必須交一定的手續費，所以企業在注銷登記中就缺少主動性，致使已關閉多年的單位在工商部門提供的名錄中仍然存在。

（3）變更單位難以把握。在基本單位名錄庫維護工作中，新增和注銷單位相對容易維護，而對變更單位的維護卻很困難。由于各基本單位法定代表人和單位名稱、地址等更換頻繁，造成對變更單位的維護困難。各相關部門提供的資料也不夠詳細，無法對名錄庫進行全新的維護更新。

2.對策建議：基本單位名錄庫維護拓展延伸工作迫在眉睫。基本單位名錄庫系統應縱向延伸到鄉鎮社區，橫向拓展到部門。各鄉鎮、社區和部門確定由熟悉計算機操作的人員，通過統計內網或政府網、財政網，用分配的用戶名登錄基本單位名錄庫系統，在線維護基本單位名錄庫。同時，縣編辦、民政、工商、國稅、地稅等部門要積極參與配合，按月通過網絡提供部門行政登記資料。事實充分證明了基本單位名錄庫維護縱向延伸基層社區和有條件的村、橫向拓展到相關部門完全可行。通過將名錄庫布置、收集、審核、錄入等各個環節的內容分解到各部門、鄉鎮、社區和村，改變以往由區縣名錄庫專業人員獨自完成的工作模式，切實減輕縣級的工作負擔，提高工作效率。充分整合利用基層社區和村干部資源，發揮他們熟悉當地情況的優勢，在更大程度上減少新增單位的漏統，實現死亡單位及時注銷的工作要求，提高基本單位名錄庫的信息質量。

（三）部門數據五花八門 職能定位有待轉變

1.存在問題。基本單位名錄庫的更新，必須積極依靠編制、民政、工商、稅務和質監等部門統計，否則統計部門將難為無米之炊。目前我國的單位審批登記工作長期處于分散管理狀態，相關部門間行政登記資料數據庫互不相通，行政資源難以共享。自五部委新修訂的《全國基本單位名錄更新制度》（國統字〔2009〕78號）下發以來，各級編制、民政、稅務、工商和質監部門每半年向同級統計局提供一次審批登記的新增、變更和注銷單位資料，共同維護更新基本單位名錄庫。但提供的資料還存在一些不足，主要表現在：

（1）各行政登記管理部門整體上缺乏統一規范的標準和規定。由于國家頒布的有關單位審批、登記、管理方面的法律法規在一定程度上帶有部門管理特色，目前各行政登記管理部門在單位認定標準、登記口徑等諸多方面都存在一定差異，缺乏統一規范的標準和規定，導致部門間資料不銜接不吻合，影響部門行政資源的共享。

（2）其他行政部門與統計部門對單位的劃分概念上存在差異。比如組織機構代碼中心發放的作為目前全社會唯一標準碼的組織機構代碼證書中，關于企業就分為“企業法人”和“企業非法人”兩種。在基本單位名錄庫操作中，一般意義上均把企業非法人認定為產業活動單位，但這兩者并不等同。產業活動單位在基本單位制度中被定義為必須有法人單位來進行管理，而企業非法人并無此規定，因此導致企業非法人歸類為產業活動單位，但卻找不到歸屬法人單位的難題。

（3）行政部門審批登記的法律單位，有些無任何社會經濟活動。依照國家有關法律規定的管理權限，按注冊地原則對不同類型單位進行注冊或審批登記，凡經批準設立的單位即具有法律權力，就成為法律單位（包括法人單位、法人分支機構）。但在現實中，有些行政部門審批的單位，雖具有法律權力，但無任何社會經濟活動，或者在財務方面不獨立核算。統計部門采用的統計調查單位，是按照經營地原則，有社會經濟活動，在財務方面能獨立核算的法人單位和產業活動單位，從而在單位總量上統計部門無法與行政部門銜接，給部門間共享資料帶來困難。

2.對策建議：統計信息資源共享是一項全局性工作，單靠統計部門推進難度很大。北京市和上海市做出了有益的嘗試：北京市統計局牽頭，建立全市經濟社會發展宏觀數據庫。上海市統計局建立了部門年報抄報制度和部門綜合統計制度。這些經驗都表明，綜合統計部門需要從獨立操作型向綜合管理型轉變，應主要集中在三個方面：

（1）統計標準的管理。即按照與國際統計接軌的要求，制定并出臺一系列諸如統計指標、統計分類、統計調查、核算方法、數據發布等規范性的統計標準體系，使之涵蓋從統計數據的收集、整理到發布的一個完整的統計過程。其他部門的統計只能在這種統一標準的框架之內組織和開展活動。

（2）統計程序的管理。即監測和評判部門統計是否遵循統計工作的科學規程進行操作，統計最終結果是否經過了必要的調查和評估，調查取數是否對社會經濟發展有足夠的代表性，整個統計活動是否在法律的框架下體現了公開和透明的原則等。

（3）統計方法和手段的管理。即解決統計調查取數的技術途徑問題，以評判具體的統計調查方法是否對數據的生產產生扭曲作用，統計調查誤差能否在既定方法之下進行技術描述和技術修正，以期更好地把握經濟發展現狀和未來走向。