公共權力的理性化與中國黨政關系的發展

唐 靜

公共權力的理性化是現代國家政治生活的主要面向。當前，社會各方面對加強權力制約和監督的呼聲不斷升高，凸顯了我國在現代國家建構過程中對公共權力理性化的訴求。中共十八大報告對這一訴求做出了積極的回應，強調將進一步健全權力運行的制約和監督體系，“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。從總體來看，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，積極穩妥地推進政治體制改革，是社會主義中國實現公共權力理性化的根本途徑，而黨政關系一直以來都是影響我國政治體制發展的主導性關系，所以對黨政關系的探索和規范，就成為當代中國推進公共權力理性化的重要課題。

一、公共權力理性化的兩個維度

“韋伯將現代化最核心的要素定義為社會中各種領域的理性化:這種世俗化的過程帶來了對現實的除魅，不可逆轉的科層化發展，以及價值和信念的日漸多元化?！薄?〕而在現代政治生活中，公共權力的理性化也成為一個最主要的面向。

“理性”是一個極其復雜的歷史性概念，具有本體理性、認知理性、價值理性和方法理性等多重內涵。“本體理性著重于理性的本體意義，致意于探討世界終極本性問題;認知理性偏重于理性的認知功能，致意于探索人類怎樣認識世界的問題;價值理性側重于理性的倫理取向，致意于選擇超越性的價值理想目標體系;方法理性專注于理性的方法特點，致意于如何發揮其工具和手段的有效作用。”〔2〕韋伯對理性從類型學的角度區分了工具理性行動、價值理性行動、情感行動和傳統行動。后來，卡爾伯格經過總結和分析，將韋伯的“理性”歸為四類，即實用理性、實質理性、形式理性和理論理性。所以，正如亞里士多德早已指明的，“理性”不僅僅是選擇確當手段的“算計能力”，還是“判別善惡”的“道德能力”，否則“智慧”和“狡詐”就無從區分了?！?〕

基于理性內涵的多重性，公共權力的理性化也主要呈現在兩個維度上。首先是價值理性的維度，即公共權力的正當性基礎的理性化，或者說它所體現的價值原則和理想目標的理性化。

理性化是一個歷史過程，起源于啟蒙運動確立的理性原則?！八^啟蒙，即是開啟人對自身的蒙昧認識，使人對自己的真實本質或存在、以及人在這世界中的主體地位，具有確定性的自我認識和自信，使人不再根據外在的秩序原則與權威來規定和認識自己，而是真正從人自身的真實本性來認識和理解自己的真實面目以及外在世界?！薄?〕這種“真實本質”就是理性。近代西方從個體的理性本質出發來建構現代民族國家，公共權力的正當性不再來源于超越的意志，而是牢牢地立基于人的自然本性或是道德本性，即人的天賦的自由與權利。因而，經歷了英國17世紀中期以及其后的革命與內戰、美國獨立戰爭和法國大革命，從歐洲封建君主專制王國脫胎而來的現代民族國家，首先為自己貼上的革命性標簽就是“自由”、“平等”、“獨立”、“人權”等倫理價值原則。

其次是工具理性的維度，即公共權力架構和運作的理性化，具體體現為國家基本政治秩序層面的憲政結構。

現代國家的憲政秩序通常規定了兩個方面的內容:一是國家機構的組成、職權和運作方式的規則，二是國家機構與公民的具體關系的準則。在實行自由主義憲政秩序的西方國家，第一個層面的內容一般被表述為國家的立法權、行政權和司法權這三種權力的分立與制衡，以權力制約權力，從而保證公共權力的各個方面能夠在法定的范圍內履行職權并接受有效的監督與制約，從制度設計上盡可能消除權力的專斷與腐敗。在第二個層面上，針對政府而言的就是有限政府原則，這強調的是公共領域與私人領域的邊界問題，即以社會制約權力，在公共權力作用范圍不斷擴大的現代化過程中，保證公民在私人領域里享有充分的自由。針對公民而言，就是公民權利和義務的實現和履行，即通過代議制、政黨制、普選制等制度設計使公民政治表達、政治參與、政治監督的權利有足夠暢通的渠道得以實現，從而以權利制約權力，同時公民的法定義務也為公共權力的運轉提供了必要的條件。而所有這些都是以憲法和法律的形式表述出來，整個公共權力系統按照憲法和法律的規定，在法治的軌道上實現規范化、程序化的運轉?？梢哉f，“法治是政治關系、政治秩序、政治框架的規則化、定型化的表達方式。”〔5〕

以上所述的公共權力的理性化發展可以說是西方國家在現代化過程中的普遍經歷，也成為許多后發國家公共權力現代化發展的目標與方向。然而，事實上理性的各個維度并沒有得到均衡的發展，正如韋伯在對現代性的反思中所指出的，現代化過程中的理性化其實就是一個工具理性與價值理性逐步剝離，工具合理性逐漸擴展甚至壓倒了價值合理性，在社會的各個領域中占據主導地位的過程。〔6〕這一趨勢在公共權力的理性化發展中表現為，現代國家的倫理性的價值原則與目標追求似乎因為其不言自明而逐漸淡出現實生活，而對公共權力的功利合理性以及在管理過程中的技術合理性的追求則日益成為政治生活的主題。當前，人們已經認識到，正是這種失衡的理性化造成了許多現代性的問題，所以對于正在向現代轉型的國家來說，要追求的不僅僅是公共權力的理性化，更要在這一過程中時刻注意以價值理性來規范和約束工具理性的發展，要始終圍繞著現代國家理性的價值目標來推動公共權力的理性化架構與運作。“權力的工具性只有接受權力的價值性規導，權力才能真正走向人間至善。”〔7〕

二、中國公共權力運作的特殊性以及黨政關系問題

在現代國家，具有鮮明的政治主張、以掌握國家政權為目標的政黨，對于國家的公共權力體系來說，是一個非常特殊的存在?，F代意義上的政黨是在19世紀中葉適應于現代西方國家代議民主制的運作而產生的。政黨雖然本身不屬于國家機關，但是在實行競爭性政黨制度的國家，政黨只有通過競選進入國家的公共權力體系，具體組織國家機關的工作，才能使其政治主張和目標得以有效實現;而從另一方面來講，現代國家的公共權力也只有通過政黨的運作才能夠運行。西方國家的政黨制度經過多年的發展已經成為其憲政民主制的重要組成部分，政黨的競選與執政活動基本上實現了法制化和規范化，所以黨與政的矛盾并不突出。與西方國家競爭性政黨制度不同，我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，中國共產黨是唯一的執政黨，其他八個民主黨派都是參政黨，是與中國共產黨親密合作的友黨，這種政黨制度緣于中國社會主義國家的性質，也是中國人民基于中國革命與建設的歷史做出的選擇。所以，中國共產黨既是我們建設中國特色社會主義事業的領導力量，又要作為唯一的執政黨進入國家的公共權力體系，這必然會帶來黨與國家公共權力系統的地位關系和結合方式的問題，也就是我們通常所說的黨政關系問題。當然，這里的“政”是一個廣義的指代，指的是人大、“一府兩院”、政協等所有公共權力機關。中國公共權力運作的特殊性和復雜性對其理性化發展產生了深刻的影響，我國的黨政關系問題因而成為社會主義現代政治文明建設的重要議題。

有許多學者對新中國60年來的黨政關系作了詳盡的研究，其中比較形象的概括是，黨政關系經歷了“寓黨于政” (1949—1956)、 “以黨代政”(1957—1978)、“黨政分開”(1979—1989)、“以黨統政”(1989至今)四個階段?！?〕

在“寓黨于政”階段，黨通過使黨員成為國家各個機關的負責人以及在整個國家機關體系中建立黨的組織這樣的方式融入到國家的公共權力體系之中，黨不直接參與國家治理，而是通過黨員與黨組將黨的方針和主張帶到公共權力系統中，由政府等國家機關的施政行為實現對國家和社會事務的管理。應該說這是一個良好的開端，但是也為之后的“以黨代政”埋下了許多隱患:(1)主要領導成員“黨政合一”，中共中央主要領導人兼任了中央國家機關的主要領導職務。(2)在政府系統內建立的黨委和黨組的職能沒有一個清楚明確的界定。(3)1954年第一屆全國人民代表大會召開時，人大作為最高國家權力機關，我們黨作為國家的領導力量，這兩者的地位、關系并沒有給出清楚的界定。

所以，1956年以后，隨著社會政治經濟形勢的變化，主要領導人的思想認識也出現了變化，由于存在上述隱患，這些思想認識上的變化很快反映到黨和公共權力系統的關系上，黨組織開始不再依賴于國家的公共權力體系，而是直接管理國家和社會事務，即我們所說的“以黨代政”，到“文革”時期，整個公共權力系統基本陷于癱瘓?！耙渣h代政”的極端發展就是權力完全失去了理性的控制，這種非理性狀態從政治領域逐漸擴展到其他各個領域，把新生不久的中國推入了災難性的十年。

直到1978年底的十一屆三中全會，我們黨對之前的問題和教訓進行了認真反省和深刻剖析，在撥亂反正的過程中，開始了對黨政關系的探索與改革，“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”〔9〕，提出“黨政分開”即黨政職能分開的改革目標。1987年中國共產黨的十三大報告對“黨政分開”做了闡述，指出:黨對國家事務實行政治領導，各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委，黨委撤銷與政府機構重疊對口的部門，撤銷政府各部門的黨組，等等。這一時期黨與公共權力體系的結合方式，一方面是黨經過法定程序將自己的主張變成國家意志，保證大政方針的正確性;另一方面是黨把優秀的人才輸送到國家機關，負責主要干部的選拔、考核、培訓等工作。而整個公共權力體系也得以恢復和運轉，履行其管理國家公共事務的職能。

但是在20世紀80年代末90年代初，國際形勢發生劇變，對國內也產生了一些影響，這使我們黨進一步思考加強和改善黨的領導的問題，于是對前一階段“黨政分開”的改革進行了調整，重新強調黨對國家政權的統一領導，強調對用人權和重大問題的決策權的掌握。十三屆四中全會以來，重新恢復了政府部門內的黨組，并賦予其決定本部門重大問題的權力，實行黨委領導下的行政領導人負責制，并加強了黨的基層組織的建設等;注重規范黨政機構的設置，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，規范各類領導小組和協調機構，一般不設實體性辦事機構;〔10〕在人事方面，開始推行黨政領導交叉任職。這一時期黨把探索的重點放在了理順黨和人大的關系上，強調黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，注重黨政關系的規范化和加強執政黨自身的建設。

三、從公共權力理性化的要求探索黨政關系發展的方向

從上文對黨政關系歷史的簡要回顧我們可以看出，由于中國公共權力運作的特殊性，黨政關系的調整與改革更多地表現出經驗性的特征，即根據前一時期的經驗以及當下的形勢和要求做出相應的調整，這種方式的有效性立足于中國共產黨與時俱進的先進特質及其對中國政治和社會發展的掌控能力，但是無可否認，這種調整方式帶有一定的風險性。黨政關系變動頻繁，相關的“決定”、 “指示”、“講話”等有很多，不僅“黨”、“政”職能缺乏穩定的規定性，而且對兩者關系的調節也缺乏穩定的機制。當然，社會主義國家黨政關系的處理沒有先例可循，我們還在“摸著石頭過河”，但很顯然，我們黨已經開始用更為理性的方式來探索黨與政的關系問題，不再僅僅聚焦于兩者關系的調整，而是強調黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，黨政關系的規范化已經成為探索的方向。而現代國家公共權力理性化發展的要求也許能為我們對這個問題的探討提供新的理據。

首先，公共權力價值目標的理性化凸顯了堅持黨的領導的重要性，同時也對黨的領導的實現方式提出了要求。

馬克思主義對人類社會價值追求的界定不僅根源于對人的本質的探討，而且建立在對資本主義的深刻認識和批判之上，所以，馬克思主義的價值理性不僅是相對于神性而言的，更擺脫了資本主義社會價值理性的抽象性。馬克思主義認為，價值理性3同人的主體需要緊密相關，但又要以客體的一定屬性為客觀基礎，受一定社會歷史條件的制約。馬克思通過對社會發展一般規律的研究。特別是通過對資本主義生產方式及其發展規律的研究和揭示，為工人階級以及全人類的解放和全面發展指明了方向和道路，指出共產主義就是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”〔11〕，“每個人的自由發展是一切人自由發展的條件”〔12〕，從而確立了以人為本的最高價值原則和馬克思主義的最終價值目標，即實現每個人的自由、解放和全面發展。

中國共產黨是馬克思主義政黨，始終以實現馬克思主義的最高價值追求為己任。同時，在建設中國特色社會主義事業的過程中，我們黨又要靈活運用馬克思主義的基本原理和方法，在中國社會轉型的過程中，在社會結構進一步分化的情況下，從歷史的、社會的、實踐的人的主體需要出發，充分發揮黨的意見綜合和利益代表的功能，把現實社會中各個階層的利益追求同馬克思主義的最高價值目標相融合、相統一，只有在這兩方面的融合統一中，社會主義中國才能在現代化發展過程中實現價值追求的理性化。在這一理性化的過程中，我們的黨一方面代表中國最廣大人民群眾的根本利益需求，另一方面又始終以馬克思主義的最高價值原則來約束、規范和引導當下社會的價值追求，從而使我們能夠避免西方國家在發展過程中由于價值理性的退卻而出現的種種現代性問題。只有中國共產黨才具有如此廣泛的利益代表性，只有堅持黨的領導，才能實現這種價值規范和價值提升，這就是我們在追求未來理想社會過程中價值理性化的實質，也是我們堅持黨的領導的關鍵所在，更是我們優越于資本主義國家的重要體現。

需要注意的是，公共權力在價值追求層面的理性化不僅要求價值追求的實質內容的理性化，更要求以理性的方式來表達這種核心價值目標，因為只有這樣，這些價值目標才能具有原則性、穩定性和可實現性。這就對我們黨的領導的實現方式提出了要求，即黨要以執政黨的身份進入國家公共權力的運作體系，在各個社會利益群體和國家之間充當一條穩定的“通路”，在以馬克思主義價值原則為指導和規范的基礎上，將絕大多數人民的利益要求，通過法定程序向人大提出，或者將其輸入公共政策過程，推動相關法律和政策的出臺，使社會主義國家的價值理性在法律和政策中能夠得到切實、充分的體現，從而在法律和政策的實施過程中真正得到實現。

其次，公共權力架構和運作的理性化要求我們積極借鑒西方國家憲政的文明成果，推進社會主義憲政秩序的建設和發展，實現黨政關系的規范化。

作為西方國家公共權力理性化的重要體現，憲政是西方社會經過長期的歷史發展結出的文明之果，它所強調的“限政”、“人權”、“法治”、“權力監督和制約”等內容都具有普遍的意義，為我們今天建設社會主義現代政治文明提供了可資借鑒的豐富資源。但是作為社會主義國家，在國家政權的組織原則和基本政治制度等方面，我國與西方國家都有著根本的不同，這就決定了我們不可能照搬西方國家的憲政模式。所以，如何將社會主義這種先進的社會形態與淵源于西方的憲政成果相結合，建設中國特色的社會主義憲政，就成為我國公共權力理性化所要著力探索的問題，而長期困擾我們的黨政關系問題也將在社會主義憲政秩序的建設中得到妥善的解決。

推進社會主義憲政秩序的建設，要求在黨政關系問題上，我們黨要轉變領導方式，以執政來體現領導和保證領導的實現。有學者對“執政”和“領導”做了辨析，認為“執政”是指政黨經過法定程序掌握和行使國家公共權力的法律行為，其所處理的主要是黨與政權機關之間的正式關系?！邦I導”則是指政黨在國家體制外控制、主導公共領域的政治行為，其所處理的主要是黨與社會、民眾、輿論、他黨之間的非正式關系。對中國共產黨來說，由于其領導地位，執政與領導是一致的，執政是領導的保障，領導是執政合法性的重要來源。〔13〕中國共產黨作為執政黨進入國家公共權力的運作體系，具體有兩條途徑:第一，就是上文提到的，通過立法程序和公共政策過程，將黨的建議和主張轉變為法律和公共政策，以法律和政策的實施來實現黨的領導。第二，黨把先進的黨員干部輸送到國家政權機關的各個部門，通過黨員把黨的主張、建議和決策帶到各個部門，進而轉化為具體的政治行為，實現黨的領導。

推進社會主義憲政秩序的建設，實施依法治國的方略，在黨政關系的處理上，就是要以法制化的方式實現黨政關系的規范化。具體來說，就是要以法律和制度來規范“黨”與“政”各自的職能，規范兩者的關系，對兩者關系的調節也要形成穩定的機制。從歷史經驗來看，應該在以下四個方面加強法制化的努力:第一，黨必須在憲法和法律規定的范圍內活動，黨領導國家政權機關的途徑、方式、方法、程序等都要有法可依、有法必依。第二，以法律和制度來規范“黨”、“政”之間的機構設置問題，即明確二者之間是“同構”還是“異構”的問題。第三，遵循“職權法定”這一現代政治的基本邏輯，運用憲法和法律對“黨”和“政”的職能進行合理配置和科學明確的界分，使其各司其職，各負其責。第四，以法制化來規范政黨在國家機關中的人員配置問題，即執政的中國共產黨與其他民主黨派或者無黨派人士在國家機關中的任職配備及地位問題。在現實的政治生活中，只有“法制的”，才是“規范的”和“穩定的”，所以，黨政關系的法制化，是實現黨政關系規范化的根本途徑，也是當前中國政治生活穩定發展的必然要求。

推進社會主義憲政秩序建設，要求我們積極探尋和完善權力監督與制約機制，在黨政關系的規范化方面，尤其要加強執政黨自身的建設。中國的社會主義憲政秩序應該要體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，這意味著我們黨作為國家公共權力的運作者，必然是人大監督、憲法和法律監督的主要對象。在當代中國，無論是從政治體制的內部來看，還是從與國家相對的社會來看，在堅持黨的領導和保持社會穩定發展的前提下，能夠推動政治體制改革，優化已有的權力監督機制，探索新的方法和模式，并將其整合成中國特色的社會主義權力監督體系，從而實現黨政關系規范化的，只有中國共產黨。所以我們的黨實際面臨的困境是，要探索和完善對于自身的權力監督和制約機制，當前能夠突破這一困境的唯一途徑就是加強執政黨自身的建設，其中最重要的就是加強黨內民主，使我們黨自身成為一種理性化的存在。我們黨已經充分認識到了這一點，2004年黨的十六屆四中全會審議通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，對加強黨內民主進行了全面部署，提出要建立黨的代表大會代表提案制度;積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制;加強代表同選舉單位黨員的聯系，聽取和反映黨員的意見和建議;黨的各級全委會召開會議時，可根據議題事先征求同級黨代會代表意見，或邀請部分代表列席會議;擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點;逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍?！?4〕

綜上所述，當代中國的黨政關系對中國現代政治文明的建設具有決定性的影響，以現代國家建設的普遍趨勢——公共權力的理性化為視角，來探索黨政關系的問題，無疑為我們提供了更加開闊的視野，為我們堅持黨的領導、改善黨的領導方式，以及在社會主義憲政秩序的建構中實現黨政關系的規范化發展提供了更多的理據。相信隨著研究的進一步深化和改革實踐的不斷推進，我國的“黨”與“政”最終將會形成既具有中國特色、又符合現代民主政治一般規定性的新型黨政關系模式。

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