基于區域統籌視角的地方政府扁平化管理模式研究

黃 林

政府間跨區域合作治理模式是國外已推行多年的一條成功經驗。隨著區域經濟一體化發展，我國地方政府間的跨區域合作也日益受到廣泛關注，無論是中央政府，還是地方政府，在跨區域合作問題上都表現出相當的熱情，如長三角、珠三角、成渝經濟區、武漢城市圈、長株潭城市群及皖江城市帶等?！?〕區域統籌發展對政府傳統科層制管理模式提出了挑戰，推動政府創新管理方式。扁平化管理模式通過減少管理層次、壓縮職能部門和機構、裁減人員，使管理的決策層和操作層之間的中間層級盡可能減少，解決了傳統科層制的管理模式的諸多難題和矛盾，在政府統籌區域發展中具有現實可行性。如何更好地利用扁平化管理模式優勢，有效實現各種資源要素流動和優化配置，提高政府推動區域經濟發展效率，成為當前重要的理論課題。

一、區域統籌發展推促政府改革管理模式

(一)地方政府日益重視區域統籌發展

區域統籌是一種強調均衡發展與非均衡發展相結合的動態協調發展戰略，它是在國民經濟發展過程中，既要保持區域經濟整體的高效增長，又能促進各區域的經濟發展，使地區間的發展差距穩定在合理適度的范圍內并逐漸收斂，達到各區域協調互動、共同發展的一種區域發展戰略?！?〕目前，我國區域經濟發展已經進入了一個以統籌協調、縮小差距為特點的新的發展階段，迫切需要全面系統地建立一個完善的多層次的統籌區域經濟的制度體系，通過科學規劃區域內部、城市群內各城市的定位和產業布局、區域內城鄉之間的協調發展，增強區域內部和區域之間的平衡關系，為推進城鎮化、工業化和促進區域經濟的協調發展提供必要的基礎和前提。

實現區域統籌，要求區域經濟管理創新，政府管理模式改革是實現區域統籌協調的關鍵點。傳統體制下政府的管理模式被打破，資源配置的優先權交給了市場，各級政府重新調整了權力關系、職能范圍和管理方式。統籌區域發展站在一個更高的層次，更加強調政府宏觀調控的作用和政府的統籌功能以及政府在區域協調發展方面的主導地位?！?〕“區域統籌”已成為省區經濟管理的重要內容，成為省區經濟發展的優勢所在。能否統籌好省區內外的協調發展，也成為了考驗和檢驗省區政府管理運行水平的重要尺度。

(二)區域統籌對政府管理服務的新要求

1.設立區間協調機構。在傳統的政府管理模式下，行政區行政基于自上而下的等級制層次設計，各級政府都是對上報告工作，對下領導和指導工作，平級政府之間、地區之間互不干涉，各自為陣。要實現區域統籌推進、合作發展，單個地區政府提出的意見建議，難以得到其他地區政府的認同執行，難以推進實施，需要建立統一的上位協調機構，雖然不算增設一級政府，但也對該區域內的政府具有協調和約束作用，便于各方意見收集，利于形成統一的發展政策措施。從這一點出發，需要對政府縱向科層制管理模式作適當改進。目前各地區域統籌發展中，較多的形式是申報成立經濟開發區，從區域內各地政府抽選人員，組成經濟開發區管理委員會，作為上位協調機構。

2.構建地區間合作機制。區域統籌發展的關鍵在于區域內各地區要充分貢獻資源稟賦、利用產業優勢，相互取長補短、縮減交易成本，才能實現互利共贏。實際上，區域間水利工程、交通設施、電力以及通信工程等大型基礎設施應該是區域共享的，這些大型基礎設施的規劃、建設、管理和維護應當由區域內各個地方政府共同參與。〔4〕這就要求建立區域合作機制，共同協商建立區域利益協調機制，打破地方保護和封鎖，發揮協調結構的杠桿平衡作用，促進各地區良性互動，達到“四兩撥千斤”的合作效果。從這個需要出發，需要改進政府傳統科層制管理模式的決策機制和運行機制，才能適應發展的需要。

3.政府提供更加便捷服務。區域統籌發展與單個地區發展相比，涉及地域面積更廣、涉及政府部門更多，政府提供服務的速度和效率容易受到影響。傳統的政府服務依賴等級結構在組織內部層層授權，上級與下級是“命令-執行”、“監督-負責”的關系，這種“授權模式”呈現出縱向上的金字塔結構和橫向上的“鴿籠式”結構，使得信息溝通不暢，造成了行政成本加大，信息傳遞失真，又導致了政府服務效率低下。區域統籌迫切需要改進政府服務模式，將縱向機構扁平化，統籌建立政府服務中心，為企業發展、產業振興加快基礎設施建設，為區域經濟協調發展奠定基礎，提供更便捷的服務?！?〕

4.把握好政府管理的“度”。區域統籌發展既要堅持正確發揮政府的宏觀調控作用，又要注重發揮市場對資源配置的基礎性作用，運用行政力量促進資源的最優配置、促進區域協調發展，可以說，它是以中央政府為主導、各地方政府配合的“宏觀運營系統”。但同時要高度重視并妥善處理好行政干預與市場機制的關系，變“無限政府”為“有限政府”，做到簡政放權、減少干預;變“管理型”為“服務型”，堅持市場手段與法治手段的結合，管理和規范社會組織、社會事務，調節和平衡社會利益，把行政干預控制在適度、有限范圍內，否則會影響區域經濟發展的整體效率?！?〕政府必須結合本地區市場的實際狀況，選擇合理的合作方式和手段，把握好合作的尺度，實現公共產品的有效供給?！?〕因此，統籌區域經濟發展必須要在加強政府宏觀調控的同時，堅持市場化的改革取向，加快體制機制創新，營造公平有序的競爭環境，充分發揮市場這只看不見的“手”的作用，充分激發各類市場主體的活力。

二、扁平化管理為政府管理改革提供借鑒

現代信息和計算機科學技術的發展，現代企業快速應對市場變化的客觀需要，推動企業管理層級和管理模式向“扁平化”發展，給眾多企業帶來了事半功倍的管理效率，也為政府管理改革提供了借鑒。

(一)扁平化管理的實踐特色

“扁平化管理”來源于企業管理改革，最早將“扁平化管理”思想付諸實踐的是美國通用電氣公司。1981年，韋爾奇就任通用公司首席執行官時，通用電氣公司從董事長到現場管理員之間的管理層數目多達24～26層。韋爾奇上任后，頂住壓力，通過采取“無邊界行動”、“零管理層”等管理措施，使公司管理層級數銳減至5-6層，徹底瓦解了自20世紀60年代就深植于組織內部的官僚系統，不但節省了大筆開支，更極大地提高了管理效率，企業的經濟效益大幅提高。企業在擴大規模發展過程中，為了不被淘汰，就必須選擇那些與市場關聯度高的部門，分權、授權管理，使企業集團在規模擴大的同時，改變了傳統“金字塔”式組織結構管理模式做法，不是增加中間管理層次，而是擴展平面管理幅度。當管理層次減少而管理幅度增加時，金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式。特別是現代信息技術的發展、計算機管理信息系統的應用，使嚴格意義上的多層級、層層匯報的科層管理不再有效，加速了企業組織機構“扁平化”的趨勢。隨著世界性經濟結構的調整、科技的進步、競爭的加劇，越來越多的企業在擴大規模中，改革運用扁平化管理模式，以此提高企業管理的靈活性和適應性。

(二)扁平化管理的比較優勢

科層制管理組織呈現多梯次多層次結構，上級的指令通過一級一級的管理層，最終傳達到基層執行者;執行者的信息反饋也是通過一層一層的篩選，最后到達最高決策者。這樣的管理模式，信息上傳下達耗費大量時間精力，上層決策者、指揮者對最新的市場情況、最新的基層變化反應遲鈍，指揮者與時俱進調整政策應對社會新需求速度緩慢。與科層制管理模式比較而言，扁平化管理模式以其敏捷、靈活、快速、高效的特點解決了這個問題，使上層決策觸角直接伸向市場主體、社會基層，能根據瞬息萬變的信息及時決策，并能立即得到響應和執行。

三、區域統籌中地方政府扁平化管理的可行性

(一)傳統的層級管理體制弊端日益顯現，為政府扁平化管理提供了現實基礎。傳統政府體制的組織建構，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統。政府公共服務職能的強化，要求政府轉變高高在上的角色定位，直接面向并服務“顧客”。在以公共服務為導向的政府改革中，政府流程再造應建構一種能夠提供便捷服務、靈活回應顧客需求、具有動態適應性的“扁平化—適應型”政府組織結構。使政府從所有者和經濟活動的直接管理人，向監管人和規則制定人轉變，致力于為區域經濟發展提供一個有效降低交易成本、鼓勵競爭和創新的制度環境。行政審批機構與市場主體空間距離的縮短，不僅可以提高各級行政管理效率，還可以大大降低行政管理成本和企業的經營成本。比如，現在壯大縣域經濟迫切要求推進扁平化放權式改革，從體制上對縣域經濟“松綁”，實行擴權強縣直到省直管縣，增強縣一級政府發展經濟的自主性、積極性和創造性。通過擴權，省轄市的部分經濟社會管理權限直接下放到縣 (市)，減少了“地市”這個中間管理環節和行政層級，實現了扁平化管理。既有效保證了省統籌發展縣域經濟的權力，又有力保證了縣的自主發展權利，從而在政治上消除了縣對市的依附關系，在經濟上確立了縣與市合作的平等關系。

(二)現代科技手段的廣泛應用，為政府扁平化管理提供了有效載體。隨著科學技術的日益進步，現代信息技術廣泛應用于行政組織系統，信息技術的發展使得知識在各級政府之間共享，政府組織等級結構已不再受到管理幅度的區域限制，縱橫交錯的信息渠道可以造就扁平化這種嶄新的組織結構。電子政務等現代辦公手段的普及和交通通訊的改善促進了管理水平的提高，現代化的辦公設備與辦公條件客觀上促進了公務員及其領導者文化素質、專業技術水平及管理能力的大大提高，為擴大管理幅度創造了可能。另外，航空港、高速公路和國道、省道交通網的形成及現代交通工具的運用，也使省與縣之間的空間距離越來越短。信息時代帶來的“加速變化”使得民眾日益追求多樣化和個性化的政府服務，技術進步的速度加快，技術日趨復雜，科層組織賴以生存的物質基礎正在漸漸消失?！?〕

(三)區域經濟融合發展的大趨勢，為政府扁平化管理提供了發展基礎。在區域統籌背景下，促進區域開放、推進區域合作、維護區域平衡、實現區域融合，是地方政府經濟管理的戰略目標。經濟市場化、區域化發展趨勢對政府溝通能力、協調能力帶來了新的壓力，主要表現為對政府的行政效率、行政管理手段改進方面的要求。而現有的層級結構在反應速度、組織效率、創造力、靈活性上都存在局限，層級管理組織結構部門間的溝通要間接通過上級部門來進行，而條塊分割的管理方式又容易導致多頭管理，指揮混亂，不利于區域內部與區域之間的分工、協調、均衡發展。要解決層級管理結構的效率低下的弊端，降低信息溝通成本和協調成本，必須降低縱向層級結構。而扁平化管理結構正是基于對信息、知識、市場的快速反應而構建起來的，更適合于開放條件下的高效運轉方式，更能適應激烈的競爭環境。

(四)基層社會治理格局的新變化，為政府扁平化管理提供了發展空間。在市場經濟條件下，政府職能縮小，但社會事務并沒有減少，大量的社會服務還要依賴于民間組織和社會公眾的互助來進行。為此，地方政府應當建立政府與社會合作的多中心治理模式，在確保政府在公共服務供給中主體責任的同時，把政府部門的行政執行權部分讓渡給社會組織，鼓勵和支持民間組織在公共服務供給中扮演重要角色，形成政府與民間組織的合作伙伴關系，拓展政府與公眾的溝通渠道，使政府由公共服務的“直接生產者”和“直接供應者”轉變為公共服務的“管理者”和“發包人”，有利于政府更好地發揮自己的計劃和監督職能，從而提高公共服務能力。因此，確立新型基層組織治理模式，應由側重管理向管理與服務相結合轉變，強化社會服務功能;由側重外部約束向外部約束與居民自治相結合轉變，強化自我管理、自我服務、自我教育、自我監督;由條線的、單向的管理運行機制向網格的、互動的基層治理運行機制轉變，強化社會自治功能。這實際上也就是政府扁平化管理模式的開端。

四、統籌區域發展與地方政府扁平化管理發展趨勢分析

(一)由以縱向管理為主的地方型行政向以橫向協作為主的區域型行政轉變。在經濟全球化、區域一體化、市場無界化、社會信息化、組織網絡化這樣一種全新的政治經濟生態格局下，以往的由一個地方政府進行的單邊公共行政已力不從心，無法應對大量的“區域公共問題”，必須倚賴多個區域政府或其它非政府組織的聯合治理。這就必須打破長久以來地方割據、各自為政的傳統行政格局，以一種區域式行政治理的模式進行經濟、社會的管理與服務。主動融入區域治理體系之中，積極關注區域公共問題的治理，以公共問題和公共事務為基本價值導向，把日益凸顯的外溢性公共問題和區域性公共事務納入自身的管理范圍之內，供跨行政區公共服務，促進區域經濟一體化，如統一規劃、統一政策、統一政務服務，實現跨行政區公共基礎設施相互聯合與銜接、建立健全區域性社會保障體系等。在這種合作機制中，各個行政區政府的地位是平等的，并鼓勵非政府組織的參與。

(二)由權威性的行政手段向非權威性的協商方式轉變。為了有效實現目標，政府領導人之間、政府領導人與私營部門和非營利組織領導人之間越來越多地需要相互協作;盡管每個部門在區域治理中都有自己的特殊利益，但為了實現自我利益它們必須愿意共享權力和資源。區域公共管理奉行的是合作治理的理念，是一種強政府的治理模式，因此，發揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是區域公共治理機制能夠真正發揮效能的關鍵。針對都市區內難以統一行使跨界職能的狀況，可以探索建立非權威性、社會各方力量共同參與、具有一定行政職能的都市區聯合政府，以協調政府間利益，切實解決政府之間的公共服務問題。在強化中央政府的宏觀調控職能的基礎上，建立政府間平等對話與談判的協商機制，建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協商機制，以靈活多變的行政契約、行政協議等方式發展合作關系，追求政府間信息分享、關系交換。

(三)由單一性政府管理向多元化區域治理方式轉變。區域公共管理是分權化的，追求的是多中心的、分散的、合作的權威，強調區域政府與公民社會的良性互動，以公共權力運行的多元性和分散性為其基本特征。要有效解決不同層次、不同類型的區域公共問題，必須在中央政府的支持下，通過區域內各地方政府之間、地方政府與非營利組織之間通力合作，借助科層制、市場機制、合作機制、自組織制等復合機制進行多中心治理。在區域公共治理中，同時連接地方民主治理、多中心治理、NGO等多種運作設計，在解決問題的過程中注重橫向的地方政府、公民及區域性組織、第三部門、企業組織治理網絡的構建，進行廣泛的、戰略性的合作與參與，實現從地方政府單一型治理到多中心的網絡化治理，實現區域內公共治理。

(四)由簡單追求地區平衡向更加遵循區域發展規律轉變。在區域統籌發展中，一些地方政府不從實際情況出發，不遵循區域經濟發展的空間分布規律，盲目追求區域經濟的平衡發展，不僅不能達到預期目的，可能還會導致宏觀效益的下降和生態環境的破壞。域經濟發展是一個客觀的歷史過程，由于區域發展條件的不斷變化，各個時期的發展表現出不同的特點，因而就存在著明顯的發展階段。從一般意義上講，盲目追求“超常規、跳躍式”跨越經濟發展階段的戰略是很不現實的。統籌區域經濟發展，政府管理既要遵循區域發展的空間分布規律，也要遵循區域發展的內在經濟規律，制訂符合相應經濟發展階段的戰略，才能有序推進區域經濟全面協調、健康持續發展。

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