村委會(huì)選舉中派系競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范

賈俊虎

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

近年來，在村委會(huì)換屆選舉中，海選的方式得到了普遍的推廣。然而，在廣大農(nóng)村，由于派系勢(shì)力普遍存在，村委會(huì)成員名額往往被村里規(guī)模較大的派系所獨(dú)占，村委會(huì)的決策也更多地維護(hù)這些派系的利益，使其他村民的合法利益受到剝奪。

一、派系競(jìng)爭(zhēng)對(duì)村委會(huì)選舉的消極影響

在肯定派系競(jìng)爭(zhēng)積極影響的同時(shí)，也不應(yīng)否認(rèn)它存在著一些負(fù)面因素，對(duì)鄉(xiāng)村治理造成消極影響。

（一）農(nóng)村制衡機(jī)制的不健全導(dǎo)致農(nóng)村公共權(quán)力運(yùn)行的派系傾向

選舉的理論依據(jù)為委托—代理模型［1］，即選民授權(quán)代表代理他們自己議事、辦事和監(jiān)督政府等，同時(shí)，選民監(jiān)督代表的權(quán)力運(yùn)行。然而在現(xiàn)有的村民自治制度體系中，尚缺乏具有可實(shí)際操作性的權(quán)力制衡機(jī)制，這種制度的不健全容易造成村莊公共權(quán)力運(yùn)行的派系傾向，主要表現(xiàn)在：派系控制下的農(nóng)村公共權(quán)力組織割裂了治理精英與村名群眾存在的良性雙向互動(dòng)關(guān)系，代之以權(quán)力主體對(duì)村民群眾單向的領(lǐng)導(dǎo)和控制關(guān)系；村務(wù)管理中自覺、不自覺地以派系為界限，唯派系利益是圖；村莊人事安排上任人唯親，其結(jié)果直接損害了作為民主政治起點(diǎn)的自由意志表達(dá)，違背了村莊權(quán)力運(yùn)行的公共意志取向［2］。

（二）吸納機(jī)制彈性不足導(dǎo)致農(nóng)村公共權(quán)力無法正常運(yùn)行

在目前村級(jí)治理運(yùn)作中，公共權(quán)力體系吸納機(jī)制的彈性不足，使落選派系演變?yōu)轶w制外的游離能量。與此同時(shí)，在當(dāng)前中國(guó)村民自治中，村莊公共權(quán)力組織的權(quán)威主要來源于其組織趨勢(shì)及村民的價(jià)值認(rèn)同。公共權(quán)力對(duì)村民行為的支配是以村民愿意轉(zhuǎn)讓一部分自由控制權(quán)為基礎(chǔ)的。如果落選派系無法在村莊公共權(quán)力中尋求價(jià)值認(rèn)同和利益歸屬，其成員往往以撤銷權(quán)力轉(zhuǎn)讓來抗拒公共權(quán)威，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的“梗阻”現(xiàn)象，降低村治的效能，甚至引發(fā)村莊的分裂。

（三）非制度化競(jìng)爭(zhēng)手段的存在導(dǎo)致派系競(jìng)爭(zhēng)無序化發(fā)展

派系競(jìng)爭(zhēng)客觀上要求制度化的競(jìng)爭(zhēng)手段及競(jìng)爭(zhēng)渠道。然而在當(dāng)前大多數(shù)村莊公平競(jìng)爭(zhēng)制度不健全的情況下，派系競(jìng)爭(zhēng)有可能轉(zhuǎn)向非制度化手段的尋求，以謠言、賄賂、恐嚇甚至武力等非法手段來拉選票，從而導(dǎo)致農(nóng)村選舉的混亂。其危害主要有以下兩點(diǎn)：（1）使交易成本擴(kuò)大，各派系利益因爭(zhēng)斗而受損，村莊資源被損耗。（2）導(dǎo)致村民對(duì)民主失去信心，產(chǎn)生恐懼政治活動(dòng)的情緒，造成村民的政治冷漠。

二、村委會(huì)選舉中派系競(jìng)爭(zhēng)無序化的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村委會(huì)選舉缺乏重視

在我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入很大一部分是從農(nóng)村獲取。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在召開有關(guān)村委會(huì)選舉問題的同時(shí)，更多的話題是想方設(shè)法地向村干部催收上一年所下達(dá)的各項(xiàng)稅費(fèi)任務(wù)和未完成的各種指標(biāo)［3］。為了能夠順利地從農(nóng)村收取稅收，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常干預(yù)村委會(huì)的選舉，操縱選舉結(jié)果，使“聽話”的人當(dāng)選村委會(huì)成員。

但到了2006年，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入更多地依靠上級(jí)的財(cái)政撥付。這就導(dǎo)致在村委會(huì)選舉中，無論由誰進(jìn)入村委會(huì)班子，只要村民不“鬧事”，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不會(huì)太重視村委會(huì)選舉，而村委會(huì)選舉也就變成了每三年一次的“走過場(chǎng)”。在村委會(huì)選舉中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以前的強(qiáng)權(quán)干預(yù)，還是現(xiàn)在的聽之任之，都表明其并沒有認(rèn)識(shí)到村民自治制度對(duì)鄉(xiāng)村政治發(fā)展的重要性。

（二）村民民主意識(shí)淡薄，法制觀念落后

農(nóng)民缺乏民主傳統(tǒng)，法律知識(shí)欠缺，是派系競(jìng)爭(zhēng)無序化的一個(gè)重要誘因。不可否認(rèn)，當(dāng)前農(nóng)民的民主法制觀念與農(nóng)村改革前相比已有明顯提高，但是還不能滿足村民自治制度的要求。廣大村民對(duì)如何行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利缺乏全面的理解，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵害后，大多數(shù)村民不能通過正當(dāng)?shù)姆赏緩降玫浇鉀Q。有些村民在選舉過程中，因?yàn)閷?duì)選舉結(jié)果不滿，從而擾亂選舉秩序，甚至引發(fā)流血沖突事件的發(fā)生。

（三）村民選舉權(quán)救濟(jì)制度的缺失

我國(guó)在進(jìn)行村委會(huì)選舉的制度設(shè)計(jì)時(shí)，嚴(yán)重忽略了有關(guān)村民選舉權(quán)利救濟(jì)制度的配套性規(guī)定，致使相關(guān)的法律和制度極不健全，從而使村民的選舉權(quán)只能停留在“本本上”而不是“運(yùn)作中”。一旦村民的選舉權(quán)利遭受到侵害，村民無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)。畢竟，“無救濟(jì)則無權(quán)利”。與此同時(shí)，行政侵權(quán)的行為主體雖然實(shí)施了侵害村民選舉權(quán)利的違法行為，但在現(xiàn)在的行政救濟(jì)制度框架下卻不僅無法對(duì)他們進(jìn)行強(qiáng)有力的懲處，也很難追究相關(guān)責(zé)任者的行政責(zé)任和其他法律責(zé)任，這無疑又進(jìn)一步使得一些違法者更加有恃無恐［4］。

（四）農(nóng)村資源和制度供給不足

據(jù)有關(guān)研究表明，經(jīng)濟(jì)越落后的農(nóng)村，派系競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象越普遍。在這些農(nóng)村中，由于生產(chǎn)力水平低，村莊資源有限。在村民缺乏其他收入渠道的情況下，每個(gè)派系都想獨(dú)占這些資源。而通過在村委會(huì)選舉中獲勝，獲得合法的身份，做出有利于本派系利益的決策，從而占有村莊資源，無疑是一種非常便捷的途徑。因此，各派系為了爭(zhēng)奪這些資源，例如宅基地的分配、戶口的遷入遷出、土地承租和出讓、其他集體財(cái)產(chǎn)的處置、集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的承包、工程招標(biāo)等，往往會(huì)在村委會(huì)選舉中展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)正當(dāng)?shù)母?jìng)選手段無法達(dá)到獲選的目的時(shí)，一些派系在利益的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)轉(zhuǎn)而尋求威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)?shù)氖侄巍?/p>

三、積極引導(dǎo)和規(guī)范村委會(huì)選舉中派系競(jìng)爭(zhēng)的政策建議

（一）將村委會(huì)選舉納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核體系

派系競(jìng)爭(zhēng)無序化的原因，一方面是村民竭力維護(hù)本派系的利益，另一方面是由于村民選舉過程缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，或者監(jiān)督不力，導(dǎo)致選舉中造謠、誹謗甚至流血事件的發(fā)生。因此，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，建立責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責(zé)任制。同時(shí)，出臺(tái)考核辦法，明確將換屆選舉期間的工作紀(jì)律、選舉各階段重點(diǎn)環(huán)節(jié)工作情況和選舉結(jié)果等作為指導(dǎo)組成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部的考核內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)參與選舉工作人員的責(zé)任心，盡量減少或避免工作中的失誤。

（二）建立選前村民的培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)村民的法制觀念

目前我國(guó)廣大村民法制觀念淡薄，很多情況下不能選擇正確的渠道和方法進(jìn)行選舉活動(dòng)，從而造成派系競(jìng)爭(zhēng)的無序化。因此，使現(xiàn)有的法律法規(guī)及政策成為村民參與競(jìng)爭(zhēng)的依據(jù)，增強(qiáng)村民的法制觀念成為當(dāng)務(wù)之急。要建立選前村民培訓(xùn)機(jī)制。在選舉開始前，委派有關(guān)法律工作人員，以廣播宣傳或者召開大會(huì)等形式，向村民深入講解村委會(huì)選舉的知識(shí)，讓村民對(duì)自己的權(quán)利義務(wù)及選舉程序有明確的認(rèn)識(shí)。投好手中的一票，講清“誰為咱著想，誰為咱打算，就投誰一票”的道理。同時(shí)，選舉后，做好社會(huì)安定工作，特別是落選人員的情緒穩(wěn)定工作。

（三）建立“兩委”權(quán)力制衡機(jī)制，平衡派系間力量

在一些村莊，村支書和村主任往往由同一派系的村民擔(dān)任。由于兩人存在著共同利益關(guān)系，所以在村莊的土地、資金、政策等資源的分配上，都傾向于為共同的派系服務(wù)。為了防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，可以從不同的派系中選出“兩委”成員。出身于不同派系的“兩委”，由于代表不同的集團(tuán)利益，在日常村務(wù)工作中，雙方就可以互相監(jiān)督，互相牽制，避免一方做出的決策指示照顧其派系的利益。通過雙方權(quán)力的制約，達(dá)到平衡派系間利益的目的。

（四）健全訴訟外救濟(jì)制度，保障村民選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

隨著社會(huì)的發(fā)展，各種新事物、新情況層出不窮，司法機(jī)構(gòu)所受理的案件日益增多，工作量龐大，但其仍不能包攬對(duì)所有爭(zhēng)議和糾紛的處理。“甚至在一個(gè)具有充分發(fā)達(dá)的法院制度和其他裁決能力的社會(huì)，許多爭(zhēng)議也從來既不付諸司法機(jī)構(gòu)，也不交付于旨在對(duì)第三人的裁斷給予約束的可選擇的程序。”［5］因此，選舉權(quán)的爭(zhēng)端和侵權(quán)案件，除了公力救濟(jì)之外，還可以選擇訴訟外的解決方式。

一是村民選舉權(quán)的行政復(fù)議救濟(jì)。依據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的所有具體行政行為都屬于行政復(fù)議的范圍。所以，行政機(jī)關(guān)侵犯公民選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治權(quán)利自然而就在行政復(fù)議的范圍之內(nèi)［6］。二是行政處分救濟(jì)。主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉工作指導(dǎo)小組成員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員內(nèi)部指定、違法撤換村委會(huì)成員等侵犯村民選舉權(quán)的行為所實(shí)施的處分行為。完善這一救濟(jì)途徑，既要明確有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)選舉的行政主體的權(quán)責(zé)及工作程序，又要規(guī)定上述人員違反法律、侵害村民選舉權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。三是信訪救濟(jì)。當(dāng)下，在我國(guó)村委會(huì)選舉法規(guī)不健全、村民選舉權(quán)救濟(jì)途徑不完善的情況下，信訪制度成為村民維護(hù)其選舉權(quán)最主要的救濟(jì)手段。因此，明確信訪具體受理機(jī)關(guān)的職責(zé)，規(guī)范信訪程序，提高信訪的透明度，是非常必要的。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村物質(zhì)文明建設(shè)，消除派系競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的根源

要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，使村民經(jīng)濟(jì)收入來源多元化，從而轉(zhuǎn)移派系對(duì)村莊資源的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡快制定和完善產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)，明晰產(chǎn)權(quán)，確保土地等生產(chǎn)要素的合理流轉(zhuǎn)；要保持非扭曲性的政策環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序，提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必要公共物品，為經(jīng)營(yíng)主體提供及時(shí)、準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息。確保龍頭企業(yè)是由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，而非是政府指定。同時(shí)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，支持資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，推廣有關(guān)廢棄物綜合利用和可再生能源開發(fā)利用等技術(shù)，出臺(tái)鼓勵(lì)政策。

綜上所述，遏制村委會(huì)換屆選舉中派系無序化競(jìng)爭(zhēng)所引起的不正之風(fēng)，已成為完善村民自治制度的當(dāng)務(wù)之急。必須秉持標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，從法律、體制和經(jīng)濟(jì)等方面入手，完善農(nóng)村法制建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村政治民主化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

［1］（英）A.H.Birch.［M］.臺(tái)北：臺(tái)北幼師文化事業(yè)公司，1987.32.

［2］孫瓊歡，盧福營(yíng)等.中國(guó)農(nóng)村基層政治生活中的派系競(jìng)爭(zhēng).中國(guó)選舉與治理網(wǎng)，http://www.chinaelections.org

［3］曹錦清.黃河邊上的中國(guó)——一個(gè)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的觀察與思考［M］.上海：上海文藝出版社，2000.356.

［4］金太軍.當(dāng)代中國(guó)政府與政治論稿［M］.廣州：廣州人民出版社，2009：436

［5］（美）埃爾曼.比較法律文化［M］.北京：三聯(lián)書店，1990.58.

［6］劉恒.行政救濟(jì)制度研究［M］.北京：法律出版社，1998.201.