論安理會否決權制度及其改革

劉文冬

（天津市委黨校，天津 300191）

一、否決權制度的確立

在1944年敦巴頓橡樹園會議上，美國、英國、蘇聯就安理會的表決機制爭論不休。僅僅預先確定，安理會中的問題將以多數票決定，其中包括安理會各常任理事國的一致意見。但是關于當常任理事國是爭端當事國時，該國是否參加表決的問題，沒有達成協議。1944年12月5日羅斯福致信斯大林和丘吉爾提出了有關安理會表決程序的方案：“（1）每一理事國應有一個投票權。（2）關于程序事項的決議，應以七理事國的可決票表決之。（3）對于其他一切事項的決議，應以七理事國的可決票、包括全體常任理事國之同意票表決之；但對于第八章第一節（爭端的和平解決）和第八章第三節第一款（依區域辦法和平解決爭端）內各事項之決議，爭端當事國不得投票。”1945年2月在克里米亞半島的雅爾塔舉行的美、英、蘇三國首腦會議上，英國、蘇聯先后接受了美國的方案，即“雅爾塔方案”。

1945年2月6日美國代表團在雅爾塔會議上對安理會表決程序做了如下說明“從合眾國政府的觀點來看，在關于表決程序問題中有兩個主要因素：第一個因素是，為了維護普遍和平必須有各常任理事國之間的一致；第二個因素是，對于合眾國人民來說，極其重要的是規定對本組織所有會員國的正義原則調和這兩個主要因素，就是我們的任務。我們認為1944年12月5日的提案作出了合理而公允的決定，并且令人滿意地將這兩種主要見解結合起來。”“正義原則”的體現就是提案中所指，在和平解決爭端時，爭端當事國不得投票。

“雅爾塔方案”在得到中國認可后，由“四發起國”政府提交舊金山制憲會議討論。在舊金山制憲會議上，以澳大利亞為代表的眾多中小國家對大國的否決權進行批評，并提出多種修正案試圖限制或取消否決權。澳大利亞、加拿大、墨西哥、智利、秘魯、玻利維亞和阿根廷提出當安理會和平解決爭端時，大國不能使用否決權。薩爾瓦多提出一項修正案，如果安理會的決議未獲大國的5票，而只獲得3票或4票，則將問題提交大會，在大會中應以2/3票數通過決議。古巴提議在通過制裁辦法時，要求有常任理事國2/3以及非常任理事國2/3的多數票。1945年6月“四發起國”政府代表團就安理會表決程序發表一項共同聲明，即《四國政府代表團關于安全理事會表決程序的聲明》指出：“鑒于常任理事國的主要責任，在世界當前條件下，不能期望它們根據一項其不同意的決議而承擔在維持國際和平與安全這樣重要的事務中采取行動的義務。”大國堅持要求享有否決權，非常重要的一個原因就是大國在維持國際和平與安全方面負有非常重要的責任。既然大國承擔的責任特殊且重大，那么大國就應該享有與責任相對等的特權，這樣才能體現了大國的權利與義務的對立統一。最終“雅爾塔方案”在表決時獲得通過，其中涉及否決權的第三款在表決時有30票贊成、2票反對、15票棄權、3票缺席。

二、對否決權的批評

對于否決權的批評，主要集中在以下方面：

（一）否決權違反了主權平等原則

勞特派特指出：“聯合國憲章，雖然號稱是以‘會員國主權平等’的原則為根據的，但在逐步修改傳統的國家平等主義的過程中卻是一個可注意的標志。一般來說，在聯合國大會中，代表權和投票權的平等是指導的規則，可是在聯合國的更重要機關——即安全理事會中，情形就不同了。在安全理事會中，五大國——英國、美國、蘇聯、法國和中國——有永久代表權，而安全理事會的其余六個席位是定期選出的。并且，在安全理事會中投票權平等的原則還受到很大的限制，因為作為通則，關于程序事項之外的決議必須得到所有常任理事國的同意。憲章的有關規定應該被認為是違反了這樣一個根本性原則，即：一個政治社會的所有成員，不論在其他方面是否平等，在法律前應該是平等的。”印度學者阿蘭德提出：“五大國在聯合國安理會及其他場所的特權不符合主權平等原則，并使主權平等原則僅僅具有一種感情上或禮儀上的意義。”

1977年布隆迪代表宣稱:“憲章必須加以修改，以保證聯合國各會員國間的完全平等，而這種平等只有通過取消否決權才能實現”。博茨瓦納代表則反問道：“某些國家是否害怕修改那些不完善的條款會使它們失去特權，而與本組織的其他會員國處于同等地位呢？”2006年馬來西亞代表指出:“否決權這一特權依然是破壞聯合國威望和聯合國作為一個民主機構運作能力的主要原因。”委內瑞拉代表認為:“在聯合國的民主化進程中，必須取消否決權192個會員國中只要有一個國家反對，就可阻止聯合國在有關維護國際和平與安全的問題上采取行動，這是不可接受的”。

（二）濫用否決權使安理會限于癱瘓狀態

在安理會各常任理事國中，蘇聯曾多次濫用否決權，下面僅舉兩例。

1946年2月安理會討論敘利亞和黎巴嫩的控訴。美國代表提出一份決議草案，表示安理會相信在敘利亞和黎巴嫩的外國軍隊盡實際可能盡快撤出。蘇聯代表維辛斯基在對美國提案表決時投了反對票。在要求英法撤軍這一點上，蘇聯意見與美國方案無本質差別，但蘇聯代表維辛斯基認為該決議草案措辭不夠有力。蘇聯贊成由安理會“建議”要求英、法兩國軍隊“從速”撤軍。由于蘇聯的反對票，美國提案未獲通過。這是安理會歷史上第一次否決權的運用。

對于安理會歷史上第一次否決權的運用，秘書長賴伊在其回憶錄中表達了深深的憂慮：“為什么要提出這一次否決呢？并不是由于維辛斯基反對決議的內容，而是由于他覺得決議的措辭不夠強有力。這第一次幾乎是輕率地使用否決權。我曾希望，一個大國大概不會行使這種否決權。當時我確定我還沒有預料到蘇聯后來會投一長串多達50次單一的否決權，這些否決票都是在我的任職期間投的，這些否決票的絕大多數對蘇聯的利益和蘇聯政策來說，并不比這種否決權本身重要。”

1979年蘇聯入侵阿富汗，1980年1月7日孟加拉、牙買加、菲律賓、尼日爾、突尼斯和贊比亞等六國向安理會提出一項決議草案：對蘇聯入侵阿富汗的行為深表遺憾，呼吁外國軍隊立即和無條件地從阿富汗撤軍。盡管草案獲得了13票支持，但由于蘇聯的否決，提案未能通過。在1980年1月10日至14日，聯合國大會舉行緊急特別會議，以104票對18票的壓倒性多數通過了巴基斯坦等24國提出的決議案，要求外國軍隊立即無條件地撤出阿富汗。從1980年起，每屆聯大都在審議巴基斯坦等國提出的相同決議案，每一次都是以壓倒性多數通過。

對于濫用否決權的行為,近年來越來越多的國家提出批評。2005年阿拉伯聯合酋長國代表提出：“否決權多次阻礙安理會根據《憲章》各項原則、各項國際合法決議以及有關國際法規則，公平和持久地解決許多重要問題。”2006年毛里求斯代表提出：“濫用否決權顯然不僅削弱安理會處理緊急的安全與人道主義危機的效力和能力，而且也使它受到少數特權國家的牽制，以適應這些國家自己的議程。”2006年利比亞代表提出：“由于少數國家對否決權實行實際壟斷，這種特權已經成為一種支持侵略和凌辱弱者的手段，并且導致國際社會癱瘓和有人強加既成事實政策。”2006年瑞士代表提出：“令人不能接受的是，在涉及種族滅絕行為和危害人類罪的情況時，或在需要國際社會采取果斷行動的嚴重危機局勢中，使用或威脅使用否決權會使聯合國陷于癱瘓狀態。”

三、否決權的改革方案

各國提出的改革方案主要集中在下面兩個問題上：

（一）新增常任理事國是否享有否決權

1.新增常任理事國不享有否決權

“威脅、挑戰與改革”高級別研究小組提交的題目為“一個更安全的世界：我們的共同責任”報告指出：“我們建議，任何改革提案都不應擴大否決權。”報告中提出的“方案A增加六個沒有否決權的常任理事國席位和三個任期兩年的非常任理事國席位”和“方案B不增加常任理事國席位，但新增八個任期四年并可連任的理事國席位，并新增一個任期兩年（不可連任）的非常任理事國席位”，兩個方案都不涉及擴大否決權。

英國代表在2005年7月12日第59屆聯合國大會上發言中表示：“聯合王國始終認為，增加常任理事國不一定要把否決權擴大到現有五大常任理事國以外，這也不符合聯合國的廣大利益。”

新加坡代表在2006年12月11日第61屆聯合國大會上發言中表示：“我們不支持將否決權擴展到新常任理事國。增加安全理事會否決權的數量將使決策復雜化，并將損害安理會的信譽和效力。”

芬蘭代表在2006年12月11日第61屆聯合國大會上發言中表示：“芬蘭支持增加安理會常任理事國和非常任理事國數目。然而，為使安全理事會有效起見，在任何情況下都不應將否決權擴展到新常任理事國。”

2.新增常任理事國享有否決權

2006年12月12日尼日爾代表非洲國家集團在第61屆聯合國大會發言：“要求給非洲兩個常任理事國席位，并擁有各種相關特權，包括否決權。”

利比亞代表在2006年12月12日第61屆聯合國大會上發言中表示：“非洲希望獲得給予其他大陸的各項特權，其中包括否決權。這并不意味著我們支持增加擁有否決權的國家的數目。相反，我們寧愿廢除否決權。然而，就目前而言，應該限制其使用。若不廢除否決權，就不會有真正的安全理事會改革。但在廢除否決權前，讓非洲同其他會員國一樣擁有這項特權才是非常公平的。”

古巴代表在2005年11月11日第60屆聯合國大會上發言中表示：“古巴認為，兩個或三個非洲國家、兩個或三個拉丁美洲和加勒比國家，以及兩個或三個亞洲的發展中國家應作為常任理事國加入安理會，并享有目前的成員所享有的同樣權力，包括否決權。”

3.新增常任理事國的否決權暫時凍結

四國集團（謀求安理會常任理事國席位的四國即印度、巴西、德國和日本）提出的安理會改革方案規定：“新常任理事國應與現常任理事國具有相同的責任和義務”但是將“新常任理事國”的否決權暫時凍結,而留待此輪聯合國改革生效15年后再議。

（二）如何限制否決權的使用

1.限制否決權的使用范圍

2006年12月11日古巴代表不結盟運動在第61屆聯合國大會發言指出：“把否決權的使用限于安理會根據《憲章》第七章所采取行動的時候。”

巴巴多斯代表加勒比共同體在2006年12月11日第61屆聯合國大會上發言中表示：“加勒比共同體認為，否決權是過時之物，應予以廢除。如果不能立即廢除，則應該達成一項協議，即應當本著最大克制行使否決權，并局限于按照《憲章》第七章采取的行動。”

五小國集團（哥斯達黎加、約旦、列支敦士登、新加坡和瑞士）2006年3月17日向聯合國大會提交的決議草案指出：“任何常任理事國對事關滅絕種族罪、危害人類罪和嚴重違反國際人道主義法的問題不得投《憲章》第二十七條第三項意義上的不同意票。”

伊拉克代表在2006年12月12日第61屆聯合國大會上發言中表示：“否決權應當只限于同《憲章》第七章有關的事項；在種族滅絕或嚴重違犯國際人道主義法的案件中不得使用。”

秘魯代表在2005年11月10日第60屆聯合國大會上發言中表示：“敗壞安全理事會和聯合國聲譽的，莫過于它們在族裔清洗罪、大規模侵犯人權以及滅絕種族罪面前無所作為。為了改善安理會在涉及危害人類罪方面的運作，安理會五個常任理事國應該達成一項君子協定，在秘書長或區域組織要求安理會采取行動防止或避免危害人類罪、大規模侵犯人權行為、滅絕種族罪和族裔清洗罪之時，不得使用否決權。”

埃及代表在2006年7月20日第60屆聯合國大會上發言中表示：“行使否決權不僅在涉及種族滅絕行為或大規模危害人類罪的情況下應該加以限制，而且謀求在世界任何地區的兩個交戰方之間實現停火時也決不能允許。此外，我們深信，遴選秘書長的過程中不應允許使用否決權。”埃及強調“遴選秘書長的過程中不應允許使用否決權”顯然是有所指的。第六任秘書長布特羅斯·布特羅斯—加利來自埃及，是迄今為止聯合國秘書長中唯一未獲連任的秘書長。干完第一任期后，加利也想謀求連任，加利的連任要求得到了安理會14個國家的同意，只有美國堅決反對。

2.“意向性表決”制度

威脅、挑戰與改革高級別研究小組提交的題目為“一個更安全的世界：我們的共同責任”報告提出：“我們建議采用一個‘意向性表決’制度，安全理事會成員可以據此要求公開表明對擬議行動的立場。在進行這一意向性表決時，‘反對’票不具有否決作用，最后計算的票數也不具有任何法律效力。對任何決議進行的第二次正式表決將按照安理會目前的程序進行。我們認為，這會使人們對動用否決功能更加負責。”

3.對否決權的使用作正式解釋

五小國集團提出：“使用否決權的安全理事會常任理事國應在相關決議草案在安理會被拒絕時解釋使用否決權的理由，所作解釋應作為安全理事會文件分發給本組織所有會員國。”

加拿大代表在2005年11月11日第60屆聯合國大會上發言中表示：“加拿大認為，使用否決權需經解釋，并公開說明正當理由。”

4.改變否決權的分量

馬來西亞代表在2006年12月12日第61屆聯合國大會上發言中表示：“在實現廢除否決權的目標之前，應當修改否決權，規定需要有兩個擁有否決權的常任理事國，加上三個安理會其他理事國的支持，才能阻止任何安理會決議的通過。”

5.駁回否決權

2006年12月11日古巴代表不結盟運動在第61屆聯合國大會發言指出：“可根據擴大后的安理會規模以一定數目成員國的贊成票來推翻安理會內的否決票，可根據聯合一致共策和平程序，并根據《憲章》第十一條和第二十四條第一項作積極解釋，以大會三分之二的多數票推翻否決。”

印度代表在2006年12月12日第61屆聯合國大會上發言中表示：“如何才能限制否決權。我認為，《美國憲法》在這個問題上也含有一些非常重要的設想，因為它規定國會可以推翻總統的否決。在此，我們或許可以研究一下安全理事會或大會特定多數可推翻安理會否決的問題。”

四、改革方案的可行性分析

一些國家提出的新增常任理事國享有否決權的改革方案顯然與多數國家的改革愿望相背離。這種方案既違背了《聯合國憲章》所載的各國主權平等原則，也不利于加強安理會內部的民主和問責，更不利于提高安理會的工作效率。它只是增加了享有特權的國家數目。1945年舊金山制憲會議上“雅爾塔方案”最終能獲得通過是有其特殊的歷史背景：一方面，四大國在二戰中作出了巨大的貢獻并在聯合國籌建過程中起主導作用；另一方面，當時中小國家的數目有限而且力量弱小。而在21世紀的今天，世界已進入一個多極、平衡發展的新時期，大國、強國號令天下的歷史早已不復存在。廣大中小國家在國際事務中發揮著越來越重要的作用，成為國際政治舞臺中一支極其重要的力量。在聯合國192個會員國中，中小國家占了絕對多數，它們所反對的改革方案是不可能獲得通過的。

如何限制否決權的使用，很多國家提出了各自的改革方案。盡管這些方案具有一定的合理性，并得到一些國家的支持，但其可行性還取決于五大國的態度。五大國作為既得利益者，盡管對于否決權的改革立場不盡相同，但普遍持謹慎態度，俄羅斯更是明確表達了反對限制否決權的態度。俄羅斯代表在2005年11月10日第60屆聯合國大會上發言中表示：“俄羅斯確信，旨在侵犯安全理事會現任常任理事國特權和權力，包括否決權的想法是適得其反的。提出這些不可能得到執行的想法只會激起人們的情緒，而不會使就安全理事會改革達成協議變得更容易。”無論從《聯合國憲章》的修憲條款的規定來看，還是從現實的國際政治格局來看，五大國反對的改革方案不具有可行性。筆者認為，有關限制否決權的改革方案符合聯合國改革的方向，也符合多數國家的利益，但仍需各國逐漸磨合，以求達到共識。正如胡錦濤在聯合國成立60周年首腦會議的講話所指出：“安理會改革涉及各國利益，應該充分協商，在達成廣泛共識的基礎上作出決定。”

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[2][蘇聯]С·Б·克里洛夫.聯合國史料（第一卷）[M].張瑞祥等，譯.北京:中國人民大學出版社，1955:64.

[3]許光建.聯合國憲章詮釋[M].太原:山西教育出版社，1999:186.

[4][英]勞特派特.奧本海國際法（上卷第一分冊）[M].王鐵崖等，譯.北京:商務印書館，1971:211.

[5]邵沙平,余敏友.國際法問題專論[M].武漢:武漢大學出版社，2002:74.

[6]王杰.大國手中的權杖(聯合國行使否決權紀實)[M].北京:當代世界出版社，1998:56.

[7]胡錦濤.努力建設持久和平、共同繁榮的和諧世界[N].人民日報，2005-9-16（1）.