淺析跨境人民幣貿易結算對外匯管理政策的影響及相關建議

張愛玲

（國家外匯管理局山西省分局，山西 太原 030001）

近年來，人民幣跨境結算迅速發(fā)展，并逐步向涉外直接投資、離岸金融市場開放等方面推進。人民幣跨境結算在支持經濟金融對外開放、促進對外貿易穩(wěn)定增長方面發(fā)揮了重要作用，但在目前歐債危機不斷擴散蔓延、進出口貿易利潤降低、境內外利率差異較大的背景下，也存在著不少企業(yè)通過人民幣跨境結算套利的情況，同時跨境貿易人民幣結算政策與現(xiàn)行外匯管理政策在執(zhí)行中也存在著許多互不銜接的問題，需要進一步加強協(xié)調與完善。

一、研究背景：跨境人民幣結算管理與外匯管理政策差異分析

自我國2009年7月跨境貿易人民幣結算試點正式啟動以來，跨境人民幣結算范圍與品種不斷擴大，跨境人民幣結算業(yè)務快速增長。2011年跨境貿易人民幣結算業(yè)務累計發(fā)生2.58萬億元，人民幣對外直接投資總額達1109億元，其中人民幣FDI總額達907億元。跨境人民幣結算對促進企業(yè)貿易便利化起到了一定的積極作用，但由于外匯監(jiān)測體系和跨境人民幣監(jiān)測體系不完善以及外匯管理政策和跨境人民幣管理政策存在差異，給跨境人民幣結算監(jiān)管帶來了困難，亟需采取有效措施加以解決。

在現(xiàn)行政策環(huán)境下，本外幣跨境結算監(jiān)管職能分屬人民銀行和外匯局，也就是“本幣歸人民銀行管理、外匯歸外匯局管理”，兩者監(jiān)管思路總體上是一致的。但是，由于我國長期處于外匯管制階段，人民幣管理和外匯管理基本上處于割裂狀態(tài)，本外幣的法規(guī)體系、統(tǒng)計體系、交易體系、清算體系等都自成一派，互無交集。跨境人民幣結算法規(guī)制度很多與外匯管理制度存在沖突，人民幣由于參與了跨境交易而嵌入了現(xiàn)有的涉外收支體系，法規(guī)制度上的沖突就直接造成了監(jiān)管上的沖突。本外幣監(jiān)管的區(qū)別根本上來源于貨幣的不同，即由于貨幣的負債主體不同而導致的不同。但從跨境交易的角度看，假設流動條件沒有差別，那么對于本幣與外幣的監(jiān)管應該趨于一致，特別是在我國當前推動資本項下自由化以及人民幣國際化進程的背景下，本外幣在境內外的兌換越來越趨向自由，對于本外幣監(jiān)管的重點在于貨幣在跨境流出入過程中產生的涉及經濟金融安全的利益套取甚至惡意的利益侵害。因此，客觀上本外幣協(xié)調監(jiān)管首先所面臨的最大問題就是如何將兩個完全不同的貨幣運行體系進行有機整合，面對互相割裂的系統(tǒng)，統(tǒng)一的監(jiān)管框架很難形成。例如，由于兩個體系互相割裂，往往出現(xiàn)當涉嫌可疑交易的外幣兌換成本幣或轉存或提現(xiàn)或進行再交易時，外匯部門的相關檢查進程戛然而止，在缺乏本幣監(jiān)管體系的有效支撐下難以進一步深入查處。

二、跨境人民幣結算監(jiān)管面臨的問題

隨著跨境人民幣業(yè)務規(guī)模的不斷擴大，這種同業(yè)務、不同幣種、兩種監(jiān)管要求的模式不可避免地帶來了潛在的風險。除了微觀操作方面的，本外幣監(jiān)管差異所帶來的問題更重要的在于難以對監(jiān)管目標和政策的統(tǒng)一形成有效輔助。主要體現(xiàn)在五個方面：

（一）兩者監(jiān)管系統(tǒng)平臺不一致、不配套

人民幣跨境結算主要通過跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)（簡稱RCPMIS系統(tǒng)）進行業(yè)務管理。與人民幣跨境結算相關的人民幣同業(yè)往來、報關、收付、出口人民幣資金留存境外、貿易項下人民幣對外負債、銀行人民幣保函等均需要銀行在RCPMIS系統(tǒng)進行信息登記、報送。外匯管理則通過國際收支統(tǒng)計申報系統(tǒng)、外匯賬戶管理系統(tǒng)、外債統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)、直接投資外匯業(yè)務信息系統(tǒng)、結售匯系統(tǒng)等進行信息的采集和監(jiān)管。由于本外幣管理職能部門和監(jiān)管系統(tǒng)平臺不一致，決定了兩者在具體政策操作方面必然存在差異。RCPMIS系統(tǒng)和外匯局的各系統(tǒng)分別進行操作，各系統(tǒng)在開發(fā)理念、功能需求、系統(tǒng)設置等方面存在不配套性，客觀上給政策套利行為提供了空間。

（二）兩者貿易投資便利程度不一致

在具體制度設計上，人民幣跨境貿易結算監(jiān)管相對于外匯管理更為寬松、便利。在賬戶管理方面，人民幣跨境結算賬戶視同境內人民幣結算賬戶管理，不區(qū)分資金用途，無論用于跨境貿易、其他經常項目還是資本項目的人民幣收支均可使用同一賬戶；而外匯賬戶區(qū)分經常賬戶和資本賬戶按用途分類管理。在資金用途管理方面，跨境人民幣資金境內用途不受限。跨境貿易人民幣資金匯入后，即可直接進入人民幣結算賬戶，進入人民幣結算賬戶之后的資金用途不受限制。而外匯在境內不能自由流通，外匯管理部門對進入外匯賬戶的外匯資金通過匯兌環(huán)節(jié)對其結匯后的用途進行監(jiān)測，如資本金結匯實行支付結匯制管理，外債提款結匯需要登記核準等，個人結售匯實行年度限額管理并嚴格控制分拆結售匯行為。

（三）資金流動性管理不一致，使跨境資金流動監(jiān)管效率大打折扣

跨境資金流動數(shù)據(jù)的割裂使監(jiān)管部門無法對貨物流與資金流進行有效的比對與監(jiān)管，不利于了解與掌握跨境資金流動全貌，監(jiān)管效率與有效性大打折扣。譬如：交叉幣種業(yè)務不易監(jiān)督管理。跨境人民幣業(yè)務推出后，企業(yè)以交叉幣種方式辦理進出口業(yè)務，如以外匯報關而以人民幣對外支付，將增加外匯管理系統(tǒng)的貿易收付匯系統(tǒng)中進口報關數(shù)據(jù)；反之，將增加出口收結匯系統(tǒng)中企業(yè)可收匯額度，從而對外匯管理貿易收付匯總量核查的準確性造成較大影響，導致貿易總量偏離度的加大。

（四）貿易真實性審查要求不一致，給異常資金流入創(chuàng)造了缺口。由于本外幣結算在貿易真實性審查方面采用兩套系統(tǒng)，在發(fā)生報關計價環(huán)節(jié)與實際結算環(huán)節(jié)幣種錯配的情形下，易形成監(jiān)管“盲點”，增加外匯局、銀行和企業(yè)的工作量，弱化外匯管理主體監(jiān)管的效果。如企業(yè)以外幣報關人民幣結算，海關電子口岸系統(tǒng)會向相關外匯業(yè)務系統(tǒng)導入報關信息，而企業(yè)進行人民幣結算時，銀行又可依據(jù)企業(yè)提供的報關單將報關信息錄入RCMPIS系統(tǒng)，如此造成外幣監(jiān)管平臺中虛增貨物流數(shù)據(jù)，需要外匯管理部門按照出口企業(yè)報告在外匯監(jiān)管系統(tǒng)予以刪除并通知銀行，增加了三方工作量；若企業(yè)未主動報告，有可能出現(xiàn)企業(yè)利用虛增的貨物流信息，進行外幣資金多收付。企業(yè)以人民幣報關外幣結算的情形下，海關電子口岸系統(tǒng)會向RCPMIS導入海關報關信息，若企業(yè)和銀行未及時向外匯局報告，加大企業(yè)總量核查不匹配程度，也可能為不法企業(yè)利用兩個監(jiān)管平臺進行重復收付款制造機會。

（五）本外幣結算模式的差異影響國際收支申報數(shù)據(jù)質量

由于跨境人民幣結算業(yè)務不同于外匯結算，其匯路通過人民銀行大額支付系統(tǒng)完成，直接進入客戶賬戶，銀行只能人工逐筆識別跨境人民幣收支業(yè)務并手工錄入國際收支申報系統(tǒng)，易出現(xiàn)漏申報現(xiàn)象。而國際收支申報系統(tǒng)和人民銀行RCPMIS系統(tǒng)中的資金流數(shù)據(jù)無法共享，使得外匯局在對此類業(yè)務進行國際收支現(xiàn)場核查時，對數(shù)據(jù)的比對難以進行，缺乏行之有效的檢查程序和方法。金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)申報規(guī)則不同，RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)導入相對國際收支申報系統(tǒng)滯后，為國際收支核查數(shù)據(jù)比對造成技術難度。

三、解決思路和相關建議

在當前階段，涉外經濟和跨境人民幣形勢的發(fā)展面臨許多復雜的不確定因素。為盡可能減小本外幣政策差異對外匯管理的不利影響，進一步推動跨境貿易人民幣結算業(yè)務，加強對異常跨境流動的監(jiān)管，切實防范風險，特提出以下政策建議：

（一）完善跨境人民幣相關的信息共享和監(jiān)管機制。構建以跨境交易參與者為主體的本外幣協(xié)調監(jiān)管框架

外匯局與人民銀行應加強溝通與合作，建成一個公共數(shù)據(jù)平臺，增進與經貿、工商、稅務、海關等部門的聯(lián)系與合作，實現(xiàn)跨境人民幣信息和數(shù)據(jù)共享。一是針對跨境人民幣結算業(yè)務，建立起一整套系統(tǒng)的資金監(jiān)管制度，對各環(huán)節(jié)的跨境人民幣資金流動情況進行監(jiān)測。二是明確外匯局對跨境人民幣資金的管理和檢查權限，避免監(jiān)管盲區(qū)。三是做好“推改革”與“控風險”的措施配套，及時出臺實施細則、操作指南等業(yè)務規(guī)范性文件，遏制跨境人民幣結算中的投機套利活動。四是協(xié)調好跨境人民幣結算管理與外匯管理政策，積極研究在資本項目可兌換進程中，人民幣跨境投融資行為對外匯收支的影響，統(tǒng)籌制定管理措施。總體來說，以國家宏觀經濟調控目標和跨境交易的真實性為監(jiān)管目的，不論跨境交易使用外匯還是人民幣，對其實行主體監(jiān)管。

（二）加強跨境本外幣一體化管理，堵塞監(jiān)管漏洞

一是加強本外幣真實性審核平臺的信息共享，梳堵本外幣真實性審核平臺差異產生的監(jiān)管漏洞。人民銀行、外匯局和各銀行應加強信息共享、業(yè)務溝通和事后跟蹤監(jiān)測。要求各銀行或外匯局在為企業(yè)辦理本外幣結算業(yè)務前，均要通過系統(tǒng)核實企業(yè)報關單是否存在重復收款情況。也可建立外匯局系統(tǒng)與RCPMIS系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換機制，實現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一平臺，徹底梳堵重復收匯（款）漏洞，實現(xiàn)本外幣監(jiān)管一體化。二是建立RCPMIS系統(tǒng)與相關外匯業(yè)務系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交流機制，確保相關信息完整性、真實性與準確性。通過加強外匯金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的核對機制，實現(xiàn)人民幣國際收支數(shù)據(jù)比對以達到核查目的。

（三）建立人民幣結算產品審核備案制，防止銀行利用產品創(chuàng)新規(guī)避管理

一是建立結算產品報備制度。銀行在推出新的人民幣表外融資產品之前，除向銀監(jiān)會報備外，也要向人民銀行進行報備，使人民銀行對各產品的業(yè)務流程、范圍、結構、風險、資金流動特征等進行全面的掌握，并進行梳理和評估，在此基礎上建立銀行表外融資業(yè)務監(jiān)測制度。二是持續(xù)完善監(jiān)控指標，實現(xiàn)資產負債管理的動態(tài)預警。人民幣資金跨境產品創(chuàng)新是一個涉及到多方面因素和環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，要建立對全過程跟蹤管理的動態(tài)風險管理系統(tǒng)。對于開發(fā)或試行中的人民幣資金跨境產品，應由專門小組定期校正產品創(chuàng)新業(yè)務和資產負債項目變動的關鍵模型、假設條件和模型參數(shù)，擬定風險預警和風險預案，最大限度減輕金融產品創(chuàng)新可能產生的負面影響；對于相對成熟的人民幣資金跨境產品業(yè)務流程，應該針對每個環(huán)節(jié)、步驟細致地進行分析，根據(jù)不確定性的大小、危害性的嚴重程度等，明確關鍵的業(yè)務、程序、人員和崗位，確定風險控制關鍵點，并制定措施重點管控風險。

（四）加強統(tǒng)計監(jiān)測和現(xiàn)場檢查，推進跨境人民幣業(yè)務均衡發(fā)展

一是加強對國內銀行在境內外系統(tǒng)內有償調撥資金的管理，強化境外人民幣的流動監(jiān)測機制。根據(jù)銀行信貸擴張速度及社會融資總量，合理引導境外人民幣回流的節(jié)奏和規(guī)模。二是擴大人民幣流出渠道，穩(wěn)步推進人民幣境外直接投資、對外債務等資本項下業(yè)務均衡發(fā)展。此外，應定期開展跨境人民幣業(yè)務開辦情況的現(xiàn)場檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題進行歸納總結，探索解決方法，提出有效的政策建議。三是加強貿易人民幣資金收付的流動監(jiān)測和預警工作。建立異常資金流動監(jiān)測指標，重點關注人民幣資金收付明顯不匹配、收支規(guī)模異常波動的企業(yè)，結合貿易進口付匯改革制度，對企業(yè)實行分類監(jiān)管。四是在推進跨境人民幣交易的同時，急需建立相應的對違規(guī)資金的處罰辦法。否則，即使發(fā)現(xiàn)了違法違規(guī)行為，也會因為缺乏政策依據(jù)而無法進行相應的檢查處罰工作，無法對異常資金形成打擊。

（五）健全外債統(tǒng)計制度，形成對跨境人民幣的系統(tǒng)管理體系

不分外債幣種，只要構成對外負債都納入我國外債管理范圍。將人民幣貿易融資產品、人民幣貿易信貸、境外機構人民幣負債等人民幣形式的對外負債，統(tǒng)一納入外債統(tǒng)計范疇，以便于準確掌握外債數(shù)據(jù)，防范跨境資金流動帶來的國家債務風險。在完善人民幣貿易信貸統(tǒng)計方面，可通過細化分幣種的貿易信貸調查項目，或實現(xiàn)與RCPMIS系統(tǒng)中人民幣貿易信貸數(shù)據(jù)共享。明確“擦邊球”外債、投資性公司的人民幣再投資管理辦法。投資性公司的人民幣再投資問題由于涉及到實際操作，建議盡管出臺相關操作規(guī)程。

（六）加大對跨境人民幣資金的分析研判力度，將其作為跨境資金監(jiān)測的重要組成部分

跨境人民幣交易使得企業(yè)在經常項目和資本項目交易下資金的選擇性增加，內部資金結構安排更為靈活。為掌握跨境資金流動的動向、企業(yè)內部資金結構如何配置以及銀行在跨境資金流動所起到的作用，就需要外匯局對整個跨境資金流動進行更加全面、深入的監(jiān)測和分析。可確定若干家重點企業(yè)，對企業(yè)的業(yè)務結構、外貿等情況跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)非法資金流動苗頭。對業(yè)務數(shù)量不斷增長、操作手法不透明的企業(yè)，適時開展專項檢查，及時打擊非法資金流動行為。同時，在直接投資管理系統(tǒng)中增加人民幣資本金的備案功能，要求銀行對企業(yè)人民幣資本金的支付使用進行備案登記。同樣，對外債管理系統(tǒng)進行升級，增加銀行端系統(tǒng)，要求銀行對于所有外債資金的使用均反饋給外匯局，以為外匯局非現(xiàn)場核查提供數(shù)據(jù)基礎。

（七）完善人民幣跨境流通的制度建設，建立健全風險監(jiān)管體系

建立一套統(tǒng)一規(guī)范的結算管理規(guī)章制度，統(tǒng)一對銀行的內控要求，統(tǒng)一結算工具、結算流程等相關操作要求，從源頭上控制結算風險。明確對不正當競爭行為的制裁依據(jù)，防止開辦銀行為了拓展業(yè)務而不顧客戶準入條件和結算條件等違規(guī)經營和惡意競爭行為的發(fā)生，引導商業(yè)銀行公平合法競爭，使監(jiān)管者有監(jiān)管依據(jù)，執(zhí)行者有規(guī)范依據(jù)。人民銀行等國內相關部門應與境外銀行加強聯(lián)系和溝通，及時了解和掌握人民幣在境外流動、兌換和沉淀量的信息，通過與境外銀行的協(xié)作與代理關系，對人民幣進出境和在境外流通進行監(jiān)控、疏導和利用。

（八）搭建以支付結算體系為核心的金融服務平臺，完善金融服務功能

人民銀行應充分利用國內人民幣支付結算平臺，與周邊國家協(xié)商構建人民幣跨境結算支付體系的具體做法，搭建一個跨境金融結算服務平臺和一個跨境金融信息交流平臺。積極推動電子支付工具的延伸運用，建立高效、便捷的銀行支付網(wǎng)絡，疏通境內外銀行之間安全、便捷、合法的結算渠道，提升正規(guī)金融跨境結算的競爭力，降低人民幣境外的金融活動風險。相關部門還應積極創(chuàng)造條件，通過多種方式提升金融服務質量和水平，滿足人民幣貿易結算的需求。