關于加強管理公益性基金會的建議——對河南省宋慶齡基金會的反思

顧 穎 ，費 苗 ，張鵬鵬

（1.南京理工大學人文學院，江蘇南京210094；2,3.南京農業(yè)大學農村發(fā)展學院，江蘇南京210095）

一、問題的提出

近年來，我國經濟迅猛發(fā)展，社會建設也取得了一定的成就，在社會財富的快速積累的同時，公民社會責任意識也不斷地增強，各種公益性基金會也進入了快速發(fā)展的時期。然而，在數量不斷增加、規(guī)模迅速膨脹、影響日益擴大的同時，公益性基金的財產管理依然具有體制不透明、程序不清晰、管理不規(guī)范的滯后特征，難以保證基金資產的安全、透明、有效運用。

2011年起，河南省宋慶齡基金會丑聞不斷，這家以“宋慶齡”冠名的基金會，被《南方周末》曝光涉嫌違規(guī)經營，把善款用于放貸、公益資金用于投資房地產等。據新華社記者追蹤采訪發(fā)現(xiàn)，河南宋慶齡基金會一邊以“公益醫(yī)保”名義在農村大量“吸金”，一邊在城市投資放貸搞房地產，其運作已經嚴重偏離公益慈善事業(yè)，且風險巨大。河南宋基會通過旗下一批公司，業(yè)務范圍涉及房地產開發(fā)、擔保、教育、保險代理等。工商、稅務部門認為，按道理基金會作為公益機構，財務應公開透明，而現(xiàn)在財務表現(xiàn)竟然比許多企業(yè)還要復雜，且大部分都是關聯(lián)公司“倒賬”，最終流向又不得而知。

二、原因分析

河南省宋慶齡基金會之所以敢恣意妄為，主要有以下原因：一是其慈善的面具迷惑了太多的人，而其自身的發(fā)展缺乏合理性。我國公益性基金會內部組織結果不規(guī)范，資金運行管理機制不完善，給缺乏自律性的個人及組織提供了可乘之機。二是制度規(guī)范和法律監(jiān)督的缺失。我國很多社會團體中存在政社不分的情況，政府對自身定位不明確，不能對公益性基金會實現(xiàn)有效的規(guī)范和監(jiān)督。在法律上，缺乏對公益性基金會事后的管理和監(jiān)督，缺乏對基金會內部管理和自律的詳細規(guī)定，可見中國當前對慈善業(yè)的監(jiān)管幾乎是一片空白。目前對公益性基金的監(jiān)管局限于行政監(jiān)管和捐贈人的查詢建議權，由于行政資源有限和信息不對稱，登記管理機關和業(yè)務主管單位都難以全面行使對基金財產的監(jiān)督職權，日常性的監(jiān)督形同虛設。并且捐贈人在查詢建議權的約束力、有效性和及時性方面也得不到保證。

因此公益性基金會的管理，在其內部存在自身的發(fā)展缺陷，在其外部嚴重缺乏外部監(jiān)督和制衡，存在著較大的道德風險和制度陷阱，甚至可能引發(fā)公眾信任危機，需要引起社會的廣泛關注。

三、建議措施

目前社會建設需要加強基金會的管理，提高其良性運作的水平。為了進一步促進其健康發(fā)展，在和諧社會建設中充分發(fā)揮其作用，建議可以從以下幾方面加強管理：

（一）加強公益性基金會自身能力建設，提高其運作管理水平

要使公益性基金會真正能良性運行，根本在于其自身能力建設。具體來說，應從以下幾方面加強管理：第一，規(guī)范公益性基金會辦事機構，提高辦事隊伍素質建設。消除多余冗雜機構設置，精簡機構部門安排，使每個部門各司其職，并同時提高辦事人員素質和能力，包括專業(yè)素質能力和個人思想品德素質，使公益性基金會真正地為公益事業(yè)服務。第二，健全內部各項管理制度，特別是建立健全管理辦事程序、財務管理制度，使基金會的運作做到有章可循、有法可依、公開透明。第三，基金會要編制年度工作計劃，制定科學合理的發(fā)展計劃，保障基金會日常運作的規(guī)范合理。

（二）加強政府對公益性基金會的引導作用，規(guī)范其運作與發(fā)展

在我國，政府在基金會的管理過程中發(fā)揮著重要的作用，而當今社會經濟發(fā)展狀況，以及公益性基金會自身發(fā)展水平的局限，需要政府對公益性基金會進行引導。一是要加快立法，進一步規(guī)范《基金會管理條例》，并不斷地根據社會環(huán)境、經濟發(fā)展的需要做出調整，使基金會管理有法可依。二是要加強監(jiān)督，對非法運行的公益性基金會進行懲罰和取締，堅決防止其搞非法集資、盈利投資等不法行為。監(jiān)督規(guī)范公益性基金會的信息公開行為，公開項目包括年度計劃、籌資項目、援助項目、捐資收入使用情況等。公開方式可采用自辦網站、平面媒體、聲像媒體三種方式進行，以此來提高基金會的信譽，提高政府的公信力。

（三）加強社會組織的參與和監(jiān)督，重視第三方參與管理

僅僅依靠政府不足以規(guī)范公益性基金會的合理運作，還要重視發(fā)揮社會組織的作用。公益性基金會是社會組織中的一種，需要其他社會組織一起協(xié)調配合、監(jiān)督其合理運行。

第一，相關民間社會組織要加大日常監(jiān)管、年度檢查、財務監(jiān)管力度，適時對基金會進行財務審計。

第二，建立完善第三方托管制度。從國際上來看，西方國家公益性基金通常都由商業(yè)銀行、信托基金等第三方機構受托保管。我國建立公益性基金銀行托管制度，可以為基金會提供便利、高效、安全的資金歸集服務，可以使公益性基金財產的所有權、使用權和保管權分離，使公益性基金管理人、托管人和投資管理人等參與人之間形成相互制衡的關系。托管銀行可以對投資管理人的投資進行有效監(jiān)督，及時向基金會提供委托資產信息，及時發(fā)現(xiàn)管理人的違規(guī)行為并進行報告；可以通過公益性基金托管人的會計核算、資產估值和定期報告，確保公益性基金的信息公開、透明和及時，有效實現(xiàn)行政監(jiān)管和社會監(jiān)督，確保基金款項用于公益用途。因此，公益性基金施行銀行托管制度有利于維護和提高基金會的公眾形象，增強社會吸引力。

第三，建立和完善第三方評估機制。我國目前還沒有形成真正獨立的第三方評估機制，即政府把評估責任讓渡給社會，由市場自發(fā)進行，形成民間評估機構，這個機構既不是政府的，也不是任何一個NGO的附屬物，而是一個獨立的NGO，不屬于任何一個基金會。這種獨立的民間評估機構資金應來源于大基金會聯(lián)盟，以穩(wěn)定的資金，招聘真正的專家，站在公眾這種中立的立場上，對所有公益性基金會進行評估。

總之，要加強對公益性基金會的建設，需要從基金會自身、政府和社會組織等多方面進行管理和監(jiān)督，尤其是要重視第三方的作用。加強第三方托管制度和評估制度是目前加強公益性基金會管理的重中之重，需要社會各部門的共同努力，以促進我國公益性基金會的和諧健康發(fā)展。

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