氣候資源所有權辨析①

代 杰,郝 榮

(1.中國政法大學,北京 100088;2.天津市武清區人民法院,天津 301700)

氣候資源是指能為人類所利用的光能、熱量、水分與風能等。①氣候資源所有權是一個很具爭議的學術話題,《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》則將此話題推向全社會。

一、氣候資源所有權的理論主張

(一)氣候資源無主

有人主張:氣候資源不屬于任何人,任何人都可以利用,并不得妨礙他人的使用。得出這種觀點的根據是:氣候是天然而成,是大自然賜給所有人的,任何人都不能據為己有。[1]

(二)氣候資源國家所有

有人主張:氣候資源并非無主物,而應當歸屬國家。[2]

得出這種觀點的根據包括實證和理論兩個層面。實證層面:依據憲法,自然資源屬國家所有,氣候資源屬于自然資源,因此氣候資源應歸國家所有。[3]理論層面:“風和太陽光”等氣候資源就其自然屬性和對人類社會的重要性而言,應該是全體人民的“共享資源”,屬于全體人民的“公共財產”,為了合理支配和保護這些“共有財產”,共有人只能委托國家來進行管理,由國家享有所有權。[4]

(三)氣候資源公有

有人主張:氣候資源不能是國家所有,而應當是公有。甚至還有人認為,宇宙空間和星球、太陽、月亮、風、大氣等不屬于任何個人和國家、組織所有,屬于全人類共同共有。[5]

得出這種觀點的依據是:氣候資源是一種公共物品,具有很強的公共性,應當屬于全民共有。正如有人指出,風能和太陽能屬于最基本的自然資源,理應是全民共有的財產。[6]

還有人指出,氣候國有是形式,全民所有才是實質。合理利用、有序開發也應成為全民共有的基本權利。[7]

(四)土地所有權人所有

有人主張:氣候資源歸地面所有人所有。得出這種觀點的根據是:氣候資源是附屬于地面的,地面歸屬誰,誰就擁有所有氣候資源所有權。[8]

(五)開發利用者所有

有人主張:應根據誰先開發誰擁有誰獲利的原則,來確定氣候資源權屬。[5]氣候資源在沒有被開發利用之前,沒有權屬問題的。在被開發利用之后,誰開發利用,誰享有所有權。[9]

得出這種觀點的依據是:氣候是無主物,開發利用行為屬于先占。人們開發利用氣候資源的過程中,不僅需要投入資金和勞動,屬于加工,因此可以取得氣候資源的所有權。[10]

(六)無法設置所有權

有人主張:氣候資源無法建立所有權。得出這種觀點的根據是:風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源,漫布于自然之中,飄忽于天地之間,籠統地視為國家所有權的客體,殊難成立。[11]簡言之:氣候資源并非民法上的物,不能成為物權客體,更加不能成為所有權客體。[12]

從域外法律實踐來看,各個國家對這些新能源的權屬問題都很謹慎,如德國和丹麥、挪威等國家在法院判決和行政裁決中都直接否定“風歸誰所有的問題”。[13]

(七)擱置勿論

還有人認為:氣候資源的所有權并不是關鍵問題,對氣候資源的開發、利用和保護可以繞過權屬問題。[14]

得出這種觀點的依據是:第一,已有的氣候資源相關立法如《氣象法》等,未規定氣候資源的所有權,也可以實施對氣候資源的管理。第二,氣候資源的權屬并不影響氣候資源的開發、利用、保護。即使國家沒有所有權,也可以實施對氣候資源的開發、利用和保護管理。第三,氣候資源的所有權具有很大爭議,立法規定比較困難,即使勉強規定了執行也有極大的障礙。

(八)其他觀點

還有一種比較典型的觀點認為,所有權并非僅僅是私法上的所有權,所有權包括私法上的所有權和公法上的所有權。公法的“所有”,不是一個產權概念,屬于“公法上的所有”,并非是產權的概念,其實是一種行政管制。氣候資源的憲法規定和私法規定可以不同。[15]

二、氣候資源所有權理論主張的檢討

上述氣候資源所有權的理論主張,雖各有道理,但均有可商榷之處。

(一)氣候資源所有權不可回避

雖然氣候資源所有權爭議頗多,但卻不可回避。原因在于:

第一,氣候資源所有權是氣候資源法律制度體系的核心,是氣候資源有效管理的前提。如果不明確氣候資源所有權,則無法從根本上解決氣候資源的外部性問題,在管理上還面臨著管理誰的問題。

第二,氣候資源所有權決定了氣候資源管理模式。如果氣候資源國家所有,國家既可以所有權人身份干預,也可以公權力機構的身份進行管理,可采用許可的方式。如果氣候資源不屬于國家,那么國家僅能以公權力機構身份的管理,一般不可采用許可的方式。

(二)氣候資源可設置所有權

氣候資源可以設置所有權,原因在于:

第一,物權客體與物的關系。物權的客體并非一定是物。②有學者指出:物權的客體與物是兩個不相同的概念,物權的主要客體是物,但是并非物權的客體只能是物,除物之外,法律上可支配的空間、能源、自然力等擬制物,可流轉的財產權利,亦可以是物權的客體。③氣候資源即使不是物,因其開發利用而特定化,也能成為物權的客體。

第二,物的概念的擴張。傳統民法認為物限于有形物,由于社會經濟和科學技術的發展,對電、熱、聲、光等“能”的廣泛利用,迫使法律擴張物的概念。于是,電、熱、聲、光等自然力,也被稱為物,不拘泥于“有形”。[16]

作為所有權的客體,重要條件之一是能為人力所控制、能被特定化。氣候資源在開發利用過程中可被控制,可被特定化的,因此可以設置所有權。

(三)氣候資源并非無主物

有學者指出:“經驗表明,沒有對物質資源的產權界定,人們傾向于過度開發和使用稀缺的資源,從而造成不應有的資源耗損。”[17]在當前氣候開發技術先進,氣候資稀缺性充分顯現的今天,氣候資源無主的觀點已經站不住腳。氣候資源的無主,必然導致人們恣意開發利用,卻沒有保護氣候資源的動力,外部性的問題非常突出。此外,氣候資源無主也導致氣候利益的享有不公平。氣候資源存在開發利用能力的問題,能力強的大企業占有優勢,而沒有開發能力的一般公眾則幾乎享受不到氣候資源利益,這顯然是不公平的。

(四)氣候資源國家所有難以成立

氣候資源國家所有權無論在實證上還是在從學理上都難以成立。

1.實證角度

憲法的規定不能當然推出氣候資源國家所有。首先,氣候要成為資源,必須現代科技的轉化,因此氣候資源并不能簡單的歸為自然資源。[18]其次,憲法規定自然資源國家所有,并不理所當然地得出氣候資源國家所有。憲法并未明確規定氣候資源國家所有,要得出氣候資源國家所有的結論,必須通過憲法解釋,而憲法解釋的權力卻并不在地方人大及常委會,更不在個人。④

2.理論角度

第一,憲法解釋的立場。在私法領域,奉行法不禁止皆自由,而在公法領域,則奉行法無授權皆禁止。憲法是保障公民權利,規范國家和政府行為的。因此,憲法解釋的基本立場是控制國家權力恣意擴張,保護個人的權利。如果解釋為國家對氣候資源享有所有權,無疑擴大了國家的權力,抑制了公民的權利,不符合上述立場。

第二,認為氣候資源具有公共性就應當國家所有是強盜邏輯。氣候資源具有公共性,直接的邏輯結果是由公民共有,全體公民委托國家行使管理權。因此,全體公民是所有權人,國家是受托的管理人。國家如何從受委托的管理人變為所有權人,這種推理豈非強盜邏輯?

第三,氣候資源國家所有不具有操作性。首先,氣候資源,如風能、太陽能具有流動性,如何籠住它們不讓國有資產流失?其次,氣候現象對人造成損害的賠償問題。當大風造成房倒屋塌人員傷亡,陽光導致人體灼傷等傷害時,作為所有者的國家是否要承擔賠償責任呢?依此推論下去,結論必然是荒唐可笑的。

第四,氣候資源國家所有不符合人的基本理性。從人的基本認識來看,氣候資源國家所有是不能接受的,黑龍江的立法實踐招致眾多批評,可見一斑。

3.國家所有下公民免費取用之批判

有人認為:國家對氣候資源享有所有權,并規定個人非商業性可以利用氣候資源的權利,不受剝奪,且不用付費。⑤

此論不值一駁。氣候資源國家所有本來就難以成立。要保障公民享有氣候資源權利,就應當直接由公民所有,而非國家先據為己有,而后“施舍”給公民。

(五)氣候資源公有流于空談

氣候資源公有是基于其公共物品屬性做出的判斷,具有一定的合理性。但應當注意到,我國憲法規定的公有只有全民所有和集體所有兩種形式。如果氣候資源公有,則只能以上述兩種形式出現,而全民所有即國家所有,集體所有在氣候資源上近乎不可能。因此,如果只講氣候資源公有,而不創新公有的形式,最終不免淪為國家所有。

氣候資源歸全人類共同所有的觀點亦為空談。與全人類共同共有相似的概念包括人類共同財產(公海)、人類共同繼承遺產(月球、外層空間等)等,而這些概念之所以確立,主要原因在于:防止國家對上述物體主張主權,避免國際糾紛。反觀氣候資源,一國主張對氣候資源的主權是完全可行且必要的,一國以國土為依據主張對氣候資源的主權,是可行的。為了保護本國氣候資源的利益,也有必要主張氣候資源主權。因此,不宜貿然將氣候資源上升到全人類共同所有的層面。

(六)土地所有權人所有缺乏根據

將氣候資源所有權綁定于土地所有權,是將氣候資源作為土地的附屬品,類比民法主物和從物的原理。然而,氣候資源不是土地資源的附屬品。風、熱、降水的形成雖然受地面影響,但不具有決定性,且風、熱、降水具有流動性,不被固定在某一片土地上。

從實證的角度來看,我國土地資源公有,即國家所有和集體所有,如果土地所有權人享有氣候資源所有權,這就意味著氣候資源是國家所有或集體所有。這與上述主張氣候資源國家所有沒有本質不同,只是多了一層外衣而已!

(七)開發利用者所有難獲支持

開發利用者所有的主張在理論和實踐上都有難以突破的困境,難以得到支持。在理論上,氣候是否屬于無主物還有待研究。對于氣候,人們更多的是談論其是否屬于物,而非其是否屬于無主物的問題。[19]在實踐上,將氣候資源歸于開發利用者所有,使得氣候資源有被逐步壟斷和瓜分的危險,對于一般公民利用氣候資源是很有威脅的,且不利于對氣候資源的合理利用和科學管理。

最后,對于憲法和私法可以對氣候資源所有權做不同規定的觀點,本文以為:憲法上的所有權與民法上的所有權的確有所不同。但是不能完全拋開民法上的所有權空談憲法的所有權。但是必須注意兩點:民法上對所有權的規定不能違背憲法,其次,憲法對所有權的規定可以不必完全遵循民法對所有權的要求。

三、氣候資源全體公民所有

學者討論氣候資源所有權時,往往忽視了氣候資源屬性,這使結論的得出多少有空中樓閣之嫌。本文從氣候資源的屬性出發,認為應確立氣候資源全體公民所有。

(一)氣候資源生存權屬性與氣候資源所有權

氣候資源有其自然屬性和社會屬性,其自然屬性包括自然性、無體性、可再生性、地域差異性與整體性。其社會屬性包括稀缺性、利用方式的多樣性、生存權相關性。上述各屬性對氣候資源所有權都有影響,而生存權相關性則是關鍵。氣候資源的生存權相關性,是指氣候資源與人的生存權保障密切相關,人要生存,就必須呼吸空氣、利用太陽光照明,利用溫度和風晾曬衣物、生產和制造食物和用品等,要利用光照、降水、溫度進行農業生產。個人享有氣候資源的權利一旦被剝奪,就會對其生存造成嚴重威脅。

有人所指出:“大自然對人類的賜予是無私的,普世的,流動的風和陽光是人類與生俱來就擁有的,不是哪一個部門的東西!”[20]因此,必須能夠保障每個公民都享有的氣候資源權利。為此,氣候資源所有權既不可能歸個人私有,也不能歸于國家所有,而必須由全體公民公有。

(二)氣候資源全體公民所有的內涵

1.氣候資源所有權的主體

氣候資源屬于全體公民所共有,主體是公民。

氣候資源所有權的主體不是自然人,原因在于:維護本國在氣候資源上的利益,防止外國的組織和個人大肆本國氣候資源。對于居住我國的外國人,可以給予國民待遇,享有氣候資源利益。

氣候資源所有權主體不是人民,原因在于:人民是一個政治性概念,其范圍難以界定。再者,不屬于人民的人如犯罪分子,也應當享有氣候資源權利,可以曬太陽,可以為了生存呼吸空氣。

還應當指出,氣候資源全體公民所有,不由國務院和政府代表行使所有權。

2.氣候資源所有權的內容

任何公民都可以為了生存目的開發利用氣候資源,但是商業性開發利用應當繳納氣候資源開發利用稅。

第一,利用農業氣候資源。任何公民都可以利用光照、熱量、降水等農業氣候資源,進行農業生產,無需付費。

第二,日常生活利用氣候資源。在日常生活中,任何公民都可以利用氣候資源,例如晾曬衣服、吹風、種花種草等,無需付費。

第三,商業性開發利用付費。既然氣候資源歸全體公民所有,那么商業性開發利用氣候資源也是被允許的。但是商業性開發利用氣候資源,超出了一般人的利用程度和范圍,應當向全體所有權人支付費用,這種費用就表現為氣候資源稅。同時,征收氣候資源稅也可解決氣候資源外部性的問題。

3.氣候資源所有權的性質

公民享有氣候資源權利,是絕對權,無需其他人協助。包括國家在內的其他組織和個人都負有不得干涉的義務。

同時,享有氣候資源權利的人不得濫用權利。實踐中,一些組織和個人在開發和利用氣候資源時,開發無序,影響了氣候資源的永續發展,對全體公民享有氣候資源權利構成了妨礙,對此,就應當予以干涉和管理。國家以公共事務管理者的身份對氣候資源的管理,是為了讓全體公民更好、更可持續的享有氣候資源權利而進行的管理。

(三)全體公民所有與國家所有的區分

氣候資源全體公民所有的前提是在憲法上嚴格區分全體公民所有和國家所有。

從《黑龍江氣候資源探測與保護條例》事件可以看出,氣候資源一件很明白的事情,為什么會矛盾重生,原因在于:我國憲法沒有區分全民所有與國家所有,將國家等同于全民所有。國家也是一個法律主體,全體公民并不等同于國家,國家當然更不可能等同于政府。從理論上講,權利是對利益的升華與保障,國家利益與全體公民利益并非完全一致,退一步講,即使在國家利益與全體公民利益一致的情形下,也會存在問題實現程序上的麻煩。詳言之:在權利主體上,全體公民所有屬于共有,主體為本國的全體公民。國家所有的主體單一主體,為國家。在權利行使上,全體公民所有的情形下,公民個人可以行使權利,無需經過批準,如果是國家所有的財產,個人開發利用,就必須經過許可。

因此,國家所有與全民所有是有區別的,有時候甚至是有沖突。必須在憲法嚴格區分。氣候資源全體公民所有更多屬于自然法,基于這種觀念,應當由憲法加以規定,其主要目的在于保障公民在氣候資源上的生存權,防止政府將氣候資源納入其權屬范圍。

四、結論

氣候資源全體公民所有,是基于生存權保障和對現有氣候資源所有權學說的揚棄得出的結論。氣候資源全體公民所有,不同于氣候資源國家所有。開發利用氣候資源無需經過許可,但是商業性利用應當繳納氣候資源開發利用稅。國家可以公權力所有人的身份對氣候資源進行管理。此外,本文以為:氣候資源全體公民所有這項憲法規則,可以在環境資源領域進一步擴張。具體領域和范圍尚需進一步研究。

[注 釋]

①目前,國家立法尚未對氣候資源進行定義。《廣西壯族自治區氣候資源開發利用與保護管理辦法》第2條第2款:“本辦法所稱的氣候資源,是指能為人類生存和活動所利用的光能、熱量、風能、云水和其他大氣成分等自然資源。”《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》第2條第2款規定:“本條例所稱的氣候資源是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源。”《辭海》對“氣候資源”的解釋是:由光照、熱量、水分、風能等要素組成。與人類關系密切。農業生產受氣候制約程度很大,人口分布、城市建設、工業布局等也受到氣候影響。氣候資源還是土地資源、水資源、生物資源發生發展和空間分布的制約因素。綜合上述對氣候資源的三個定義,可以得出,氣候資源的內涵包括兩大方面:第一,能為人類所利用。第二,氣候資源主要包含光照、熱量、水分和風能。因此,本文對氣候資源的定義是:能為人類所利用的光能、熱量、水分和風能等。

②如權利也可以成為物權的客體。

③李曙光:他認為,隨著現代科技的發展,以前被認為人類無法利用的自然力,已經可為人類掌控,轉化為可以利用的資源,“國有財產表現在它的權利主體是國家,它是有時代屬性的。”參見馬玉忠:《黑龍江“風能太陽能屬國有”規定被指涉嫌違憲》,載《中國經濟周刊》2012年7月3日。但是李曙光認為“空氣、水,是人人都需要的,是公共的東西,不能說是國家的,但如果涉及到巨大商業利益,把它定為國有財產,也不一定是壞事。”這種論證邏輯值得商榷的,氣候資源并不是因為涉及到巨大商業利益,就定位國家財產,不涉及巨大商業利益,就不定位國家財產。這顯然是一種功利的邏輯。

④張千帆認為,地方人大立法考慮到是否符合《憲法》規定是個進步,但對《憲法》的解釋權,卻不在地方人大和政府手里。“根據《憲法》規定,《憲法》的解釋權在全國人大常委會手中,其他機構、學者等的解釋,只能是理解,沒有法律效力。”參見馬玉忠:《黑龍江“風能太陽能屬國有”規定被指涉嫌違憲》,載《中國經濟周刊》2012年7月3日。

⑤該方式與《水法》的安排相似。然而,水資源與氣候資源具有很大不同。水資源稀缺性非常強,國家所有是不得已的選擇,且水是有體的,國家所有可以實現。氣候資源稀缺性不強,且為無體,難以國家所有。

[1]傅蔚岡.壟斷依舊的新能源產業 黑龍江省氣候資源國有化涉嫌尋租[N].21世紀經濟報道,2012-06-21(6).

[2]韓晶晶.黑龍江回應“風光歸國有”[N].新京報,2012-06-21(B01).

[3]程子龍.黑龍江省氣象局回應出臺條例規范氣候資源探測保護問題[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-06/20/c-112260656.htm,2012-06-20/2012-07-20.

[4]譚柏平:“‘風光’國家所有”并不違憲[DB/OL].http://blog.china.com.cn/tanbaiping/art/8505083.html,2012-07-04/2011-07-28.

[5]董正偉.建議對《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》違憲審查[DB/OL].http://www.weihailawyer.com/Blog/BlogShow.aspx?itemid=2bd90c9e-e987-499b-bc24-a08300e7b4b4&user=10966,2012-07-03/2012-07-20.

[6]李克杰.“風能歸國有”暴露權力的狂妄[N].檢察日報.2012-06-20(6).

[7]鄧海建.太陽能國有是否操之過急?[N].羊城晚報,2012-06-22(A2).

[8]王永.蘇苗罕:氣候資源并不“歸國家所有”[DB/OL].http://opinion.caixin.com/2012-06-28/100405025.html,2012-06-28/2012-07-27.

[9]堂吉偉德.風能太陽能屬于國家?[N].東南商報,2012-06-19(A02).

[10]李克杰.“風能歸國有”暴露權力的狂妄[N].檢察日報,2012-06-20(6).

[11]王涌.慎用國家所有權[J].新世紀周刊,2012(28):27.

[12]劉毅,等.《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》惹爭議風能太陽能到底歸誰(深閱讀)[N].人民日報,2012-07-05(4).

[13]傅蔚崗.“氣候資源利用法規”出臺 關注重點是行政審批權[DB/OL]http://www.china.com.cn/news/txt/2012-06/19/content-25690561.htm,2012-06-19/2012-07-27.

[14]南方都市報社論.氣候資源立法,鼓勵引導重于所有權宣示[M].南方都市報.2012-06-19(AA02).

[15]任重遠.黑龍江立法“氣候資源國家所有”遭質疑[DB/OL].http://china.caixin.com/2012-06-21/100403236.html,2012-06-21/2012-07-30.

[16]梁慧星.民法總論[M].北京:法律出版社,2007:149.

[17]趙世義.‘論財產權的憲法保障與制約”[J].法學評論,1999(3):10.

[18]馬玉忠.黑龍江“風能太陽能屬國有”規定被指涉嫌違憲[J].中國經濟周刊,2012-07-03.

[19][德]卡爾·拉倫茨.德國民法通論[M].王曉曄,等譯.北京:法律出版社,2003:381.

[20]李新月.黑龍江,請立即廢除荒誕的氣候資源法規[DB/OL].http://blog.tianya.cn/blogger/post-read.asp?BlogID=1593370&PostID=43252650,2012-06-18/2012-07-27.