論少數民族文化政策的創新與發展

李麗娜

(1.大連民族學院國際商學院，遼寧大連 116605;2.遼寧大學馬克思主義學院，遼寧沈陽 110136)

黨的十八大把豐富人民精神文化生活作為全面建成小康社會的重要內容，強調文化是民族的血脈，是人民的精神家園;實現中華民族偉大復興，必須推動社會主義文化大發展大繁榮，同時要建設優秀傳統文化傳承體系，弘揚中華優秀傳統文化，繁榮發展少數民族文化事業。少數民族文化是中華文化的重要組成部分，歷來受到黨和國家的高度重視。新中國成立以來，黨和國家建立了一整套制度和政策，保障少數民族群眾的文化權利，保護少數民族文化資源，提高少數民族人口的文化素質，提升民族地區教育科技發展水平，有力地推動了少數民族文化的發展和繁榮。但是，少數民族文化政策在取得實效的同時，還在不同程度上存在制約少數民族文化發展的一些問題，特別是理論創新還相對不足，從政策、制度、規劃的制定到實踐層面也顯得相對滯后。“一方面造成了對少數民族文化發展的特殊規律缺乏應有的尊重，另一方面也導致了對少數民族文化發展戰略研究的欠缺。理論創新滯后已經成為從政策基礎和戰略規劃層面制約我國少數民族文化發展的瓶頸。”［1］對此，需要對少數民族文化政策進行創新性研究，積極開展相關問題的多學科綜合研究，揭示新的歷史方位下中國少數民族文化發展的特殊規律和內在要求，為少數民族文化政策創新提供理論基礎，推進少數民族文化的大發展大繁榮。

但是，由于中國民族文化發展理論創新相對不足，從政策基礎和戰略規劃層面制約了少數民族文化的發展。“一方面造成了對少數民族文化發展的特殊規律缺乏應有的尊重，另一方面也導致了對少數民族文化發展戰略研究的欠缺。理論創新滯后已經成為從政策基礎和戰略規劃層面制約中國少數民族文化發展的瓶頸。”［1］對此，應該積極開展少數民族文化發展問題的多學科綜合研究，揭示新的歷史方位下中國少數民族文化發展的特殊規律和內在要求，為少數民族文化政策創新提供理論基礎。

一、少數民族文化政策內容的創新與發展

形式為內容服務，內容是少數民族文化政策創新與發展的重中之重。促進現行少數民族文化政策內容之間進一步協調，更好地服務于少數民族和民族地區是創新發展少數民族文化政策內容的目的。文化政策創新與發展首先要結合少數民族和民族地區的特點及變化趨勢，結合國家的大政方針來確定少數民族文化政策的重點在什么地方。

1.明確少數民族文化發展戰略定位

在國際競爭中，文化軟實力正在成為綜合國力競爭的關鍵性因素。豐厚的少數民族文化資源是中國文化資源中最為珍貴的寶藏之一，合理保護并開發利用少數民族文化資源，對增強中華民族的文化軟實力具有重要價值。”［2］繁榮發展少數民族文化，加快少數民族和民族地區文化建設，是深入貫徹落實科學發展觀、促進少數民族和民族地區又好又快發展的必然要求;是切實保障少數民族基本文化權益、不斷滿足廣大少數民族群眾精神文化需求的必然要求。

因此，在新的歷史條件下，我們應該從提高國家文化軟實力的高度，全面提升少數民族文化發展在國家現代化建設全局中的戰略地位，高度重視少數民族文化工作，深刻把握少數民族文化發展規律，制定特殊政策和措施，支持民族文化事業發展。

黨的十六大將“大力發展社會主義文化”作為全面建設小康社會的重要內容，要求“扶持對重要文化遺產和優秀民間藝術的保護工作，扶持老少邊窮地區和中西部地區的文化發展”。黨的十七大提出了“興起社會主義文化建設新高潮”的戰略任務，強調“加強對各民族文化的挖掘和保護，重視文物和非物質文化遺產保護，做好文化典籍整理工作”。特別是黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，對少數民族文化工作提出了具體要求，充分體現了黨和國家對少數民族文化工作的高度重視，充分表明了黨和國家繁榮發展少數民族文化的堅強決心。

2.完善少數民族文化政策體系

新中國成立后，國家陸續出臺了相關政策和法律規定，內容涉及文學藝術、古籍整理、文物保護、非物質文化遺產搶救、新聞出版、廣播電視、網絡建設等方面，基本涵蓋了整個文化領域。但是應該看到，現行的少數民族文化政策體系仍不盡完善，多層次、全方位的少數民族文化政策體系尚未形成。例如，在文化基礎設施建設、經費投入、文化資源開發、保護和人才培養等方面，對少數民族地區文化建設的扶持力度不夠;民族地區公共文化基礎設施網絡不夠健全，具有民族特色的文化產業發展相對滯后，民族文化資源開發和文化傳承一定程度上還存在盲目性、功利性傾向，少數民族文化人才隊伍建設力度不足。

因此，完善少數民族文化政策體系，首先要深化少數民族和民族地區文化事業單位體制機制改革。一是嚴格區分公益性文化事業和經營性業務，實行科學的分類管理。二是把文化體制機制革新擺在突出地位，盡快實現經營性文化單位轉企改制，繼續穩步推進公益性文化事業單位改革。三是做好相關配套制度建設。

其次，加大少數民族文化事業發展資金投入力度。包括逐步加大少數民族文化發展資金比例，不斷拓寬資金的籌集渠道，不斷提高資金的使用效益。

再次，加大少數民族文化人才隊伍建設力度。一是培養和造就一支數量充足、質量有保證的少數民族文化工作者隊伍;二是選拔和扶持一批藝術拔尖、技術專業的少數民族文化傳承人。

3.加強少數民族文化立法工作

新中國成立60多年來，少數民族文化發展取得了巨大成就，但主要是通過文化政策的制定和實踐取得的。目前，在少數民族文化法律保護方面仍然存在體系不夠完備、司法保護缺失、以及地方法律保護操作性不強等問題。因此，加強文化政策的法制化進程是保護和發展少數民族文化長期努力的方向。

首先是加強少數民族傳統文化保護和傳承方面的立法。應當在加快少數民族文化統一立法的基礎上，單獨制定針對少數民族優秀傳統文化藝術方面的法律法規，或在統一性法律法規中制定專門條款加強對少數民族傳統文化的保護。例如，2011年頒布的《中華人民共和國非物質文化遺產法》就是一部對少數民族優秀傳統文化保護非常及時和有效的法律。

其次是加強少數民族文化資源開發和利用方面的立法。一方面，旅游開發是對少數民族傳統文化資源開發利用的最主要形式之一，應當予以立法保障。另一方面，應通過立法促進少數民族文化事業與文化產業的互動，在發展公益性文化事業的同時帶動文化產業的發展，利用豐厚的民族文化資源拓展文化產業的規模與市場。

再次是加快完善少數民族文化立法工作的相關標準和辦法。一方面要完善從事少數民族文化工作的專業(技術)人員職稱評定、資質認證、機構和團體建設等方面的相關標準和辦法。另一方面，國家和地方在研究、制定、修訂有關文化事業和文化產業政策法規時，要充分考慮少數民族文化的特殊性，須增加專條專款加以明確。

二、少數民族文化政策功能的創新與發展

文化政策的功能源自于文化的功能，然而文化的功能并不等同于文化政策的功能。“文化政策的制定和執行如果能夠遵循文化發展規律，進行準確的功能定位，其功能就會得到有效的發揮。反之，就會失效，甚至阻礙、摧殘文化的發展。因此，對文化政策的功能進行準確的定位是制定少數民族文化發展戰略的前提。”［2］

1.認同功能

少數民族文化政策的功能是多方面的，但其首要功能應是認同功能。多民族國家的特點是國家一體、民族多元。民族問題起因于國家構建與各族體發展之間的矛盾。一個人不管屬于哪一個民族，首先是屬于中國的一員，既享有國家所提供的各種權利，也承擔著熱愛祖國、報效祖國的責任和義務。在維護民族團結、邊疆穩定和國家安全方面，民族文化是極為重要和寶貴的精神資源。要推進民族地區經濟社會跨越式發展和長治久安，必須首先在意識形態領域不斷促進文化認同、民族認同和國家認同。歷史和現實都充分表明，凡是對中華民族文化認同的，就必然會自覺維護民族團結和社會穩定，否則就容易走向反面。因此，強化少數民族文化政策的認同功能，可以最大限度地增強各民族成員對中華文化和中華民族的的認同感，進而增強各民族成員對中國特色社會主義國家的認同。

2.導向功能

少數民族文化政策的導向作用，是指政策能引導人們的行為和事物的發展方向。少數民族文化政策的頒布實施或廢止執行，都會致使人力、物力、財力等資源在空間分布和流向上出現相應的變化。少數民族文化政策是國家管理民族事務的一種重要手段，其導向作用具體體現在兩個方面:一是確定目標，明確方向。就是把復雜多向的民族事務納入到目標明晰、方向統一的軌道上來，實現民族事務的有序發展;二是統一認識，規范指導。和其他政策體系一樣，少數民族文化政策體系中也包括價值、規范和行為三個系統，價值系統規定著制定實施少數民族文化政策的必要性和可行性，規范系統規定著少數民族文化政策的界限范圍，行為系統規定著實現目標的行為方式。以上三者的共同作用，有助于人們對貫徹落實少數民族文化政策形成認識上的一致性，也有助于增強少數民族文化政策貫徹落實的規范性和有效性。

3.調控功能

少數民族文化政策通常具有很強的適用性，其基本作用不在于揭示少數民族文化發展的特殊規律，也不在于揭示人們涉及民族文化保護與發展問題的行為規律，而關鍵在于通過對人們從事民族文化活動實踐提出明確的約束性規范，即提倡什么，反對什么，允許什么，禁止什么，應該如何去做，不應該如何去做。以此對民族文化活動實踐進行有效的協調和控制。例如對少數民族傳統文化保護和傳承、對少數民族風俗習慣的尊重等政策性規定，就有很強的適用性和指向性。

4.交流功能

鼓勵不同民族之間的文化交流和學習，也是中國長期以來的一項重要文化政策。少數民族文化交流的過程，就是各民族相互學習、共同進步的過程。交流是文化的根本屬性，任何文化都是在交流中生成和發展的。也正是在交流中，才認知對方，理解對方，認同對方，學習對方，最后才慢慢形成共識，達到共存共榮，形成漢族離不開少數民族、少數民族離不開漢族、少數民族之間也相互離不開的局面。因此，通過文化政策的制定和實施，促進各民族文化的交流交往交融，彰顯了少數民族文化政策的交流功能。

三、少數民族文化政策過程的創新與發展

少數民族文化政策過程指制定、執行、監控、分析評估的一系列過程。它是一個自始至終不斷進行選擇的過程，從一個少數民族文化政策的制定到少數民族文化政策目標的實現就是少數民族文化政策系統的運行過程［3］。

1.少數民族文化政策的制定與執行過程

目前一些地方在少數民族文化資源的開發和利用中，一般采取政府部門管理，開發商實施開發的模式，政府部門可以通過稅收獲得經濟利益并獲得政績，開發商可以通過門票和其他服務產業得到經濟利益。當政府部門、企業追求的利益與少數民族利益不一致時，往往使少數民族的利益受到損害。由于開發的主導權在政府或商業投資者手中，一些地方在利益的驅使下，對少數民族文化的可持續發展視而不見，導致一些傳統文化遭到破壞。而少數民族文化的創造者和承載者——少數民族成員并沒有獲得文化產權，只能夠通過提供低附加值的勞動獲取一點勞動報酬，甚至無法獲得民族文化開發利用所帶來的收益。少數民族沒有從保護和發展本民族傳統文化中獲得利益的激勵，因此，要么抵制文化資源的開發利用，要么對此漠不關心。在這種情況下，民族傳統文化很容易被扭曲，甚至消亡。

只有讓少數民族參與少數民族文化政策的制定和實施過程，才能將將政府、企業的利益與少數民族的利益結合起來。少數民族成員最了解本民族傳統文化，讓他們參與文化政策的制定和實施，可以及時發現和糾正政策的失誤和偏差，協調各種利益關系，提高少數民族對政策的接受程度，還可以提高少數民族的公民意識和參與能力，以及少數民族的政治認同感。鼓勵少數民族參與文化政策的制定和實施，一是要建立政策決定議程公示制度和重大事項公示制度，為少數民族成員參與政策制定做好各種積極的準備;二是要建立和實施公開聽證制度，決策制定的聽證范圍首先應包括少數民族群眾普遍關注和反應強烈的民族文化政策問題;三是提供廣泛的參與方式和途徑，完善群眾接待日工作制度、人民建議征集制度、信訪制度和網絡參與等途徑，保證少數民族群眾的意見和建議在政策的制定和實施中得到尊重和采納。

2.少數民族文化政策的監督過程

少數民族文化政策的監控環節主要是在政策執行階段，決策和制定階段是否合理可行并不存在監控機制，只是在少數民族文化政策法律化過程中才有人大的監控。一項合理的少數民族文化政策由于執行不力或執行方法不當，極有可能導致少數民族文化政策形同虛設。少數民族群眾是是民族文化政策實施的目標群體，他們的利益受到政策的極大影響，因此政策的執行離不開有效的監督渠道。少數民族文化政策僅僅依靠政策制定者和實施者的自我監督是遠遠不夠的，還需要引入其他的監督主體和監督方法，如新聞監督、社會公眾特別是少數民族群眾的監督。媒體作為一種監督力量，比其他的監督手段更具有公開性、及時性和權威性的特點。除了發揮好傳統的廣播、報刊和電視等媒體的作用，更要發揮好網絡等新型媒體的監督作用。

3.少數民族文化政策的評估過程

少數民族文化政策多樣，只有通過政策評估，了解少數民族文化政策實施過程中的資金來源和支出、物質與人員的調配與使用等信息，了解政策本身的效益，以及政策實施所產生額外的經濟社會效益，才能較客觀地評估政策的效率、效能，以及政策過程的科學、規范和民主程度，決定該項政策是該保留還是終止，或者調整政策目標、內容和實施手段。然而，由于少數民族文化政策缺乏政策評估的制度基礎和相應的法律規范，沒有多元化的政策評估主體，規范的政策評估程序和制度，沒有科學的、普遍認可的政策評估標準和評估方法，也沒有公開透明的政策信息發布制度和財政公開制度等，因此少數民族成員無法了解政策制定和實施的相關信息，從而難以對政策進行評估。

建立完善的少數民族文化政策評估制度，一是要建立多元的政策評估主體，實行政府、人大、專業評估組織、社會組織和少數民族成員等多元評估主體的結合，實現評估主體“多元化”。二是要通過行政法規、部門規章等形式，制定規范的政策評估程序和制度，保證政策評估不失去其原有的真實性。三是要制定科學的政策評估標準和評估方法，采用定性評估與定量評估相結合的方法，全面評估文化政策的經濟效益和社會效益，為政策的制定和實施提供可參考的依據。

［1］國家民委文化宣傳司.少數民族文化發展面臨的機遇、挑戰和對策［J］.中國民族，2011(10):30 －32.

［2］陳路芳.少數民族文化政策的功能定位探析［J］.云南社會科學，2011(3):63－67.

［3］龔自祥.論民族政策的創新和發展［J］.中南民族大學學報:人文社會科學版，2007(3):31－34.

(責任編輯 王莉)