紐約社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)對大慶社區(qū)工作的啟示

王 華

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

社區(qū)通常是指在固定地域內(nèi)生活的人們所組成的社會生活的共同體。隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程加速，社區(qū)在人們生活中的作用越來越重要，直接影響著人們的生活質(zhì)量。紐約作為世界著名的國際大都市和美國最早進(jìn)行城市社區(qū)治理的城市之一，在社區(qū)治理方面有悠久的歷史、成熟的制度、豐富的經(jīng)驗(yàn)，了解紐約社區(qū)發(fā)展實(shí)踐，對于大慶正在進(jìn)行的社區(qū)改革具有重要的啟示與借鑒意義。

一、主要經(jīng)驗(yàn)

紐約市區(qū)總面積833.5平方公里，人口836.4萬。紐約市明確規(guī)定，社區(qū)必須符合如下要求：一是必須位于一個(gè)自治區(qū)鎮(zhèn)的轄區(qū)內(nèi)，并與城市發(fā)展過程中的地理、歷史及特征相符；二是各社區(qū)間須建成服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，特別是在衛(wèi)生部門、警務(wù)和服務(wù)領(lǐng)域；三是進(jìn)行規(guī)模控制，每個(gè)社區(qū)人口不超過25萬人。全市共59個(gè)社區(qū)，分布在曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后及斯泰頓島5個(gè)行政區(qū)中。紐約社區(qū)治理的主體主要有政府、社區(qū)委員會、非營利組織。

（一）政府在紐約社區(qū)建設(shè)中職責(zé)明確

在紐約社區(qū)治理中，市、區(qū)兩級政府都承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)的一些行政職能，并且分工明確。政府每年對社區(qū)建設(shè)工作都要制定相應(yīng)的工作計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃，每項(xiàng)計(jì)劃或規(guī)劃包括工作內(nèi)容、目標(biāo)要求和組織措施等，且大多都有數(shù)量指標(biāo)和具體要求。政府在社區(qū)建設(shè)中的職能規(guī)定很具體，比如，市政府中的城市規(guī)劃委員會、社區(qū)協(xié)助處，區(qū)政府中的服務(wù)委員會、行政委員會等在社區(qū)建設(shè)發(fā)展中都起著指導(dǎo)和促進(jìn)作用。紐約社區(qū)協(xié)助處設(shè)在市長辦公廳內(nèi)，其主要職能是幫助全市59個(gè)社區(qū)委員會履行職責(zé)，協(xié)調(diào)市政府與各社區(qū)之間的關(guān)系，幫助社區(qū)委員會主任或社區(qū)經(jīng)理開展工作。此外，市長和區(qū)長在紐約社區(qū)建設(shè)中也有明確職責(zé)。紐約市長的社區(qū)職責(zé)主要包括：一是保證市政府職能部門與社區(qū)委員會在處理涉及社區(qū)事務(wù)和市民所反映問題時(shí)進(jìn)行合作；二是審核社區(qū)委員會對資金的預(yù)算和使用并建議撥款數(shù)額；三是確保城市各專業(yè)職能部門指派官員參加社區(qū)服務(wù)工作，為社區(qū)中的各種問題提出解決方案；四是總體幫助社區(qū)委員會解決各種問題和困難。區(qū)長與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的行政職責(zé)主要包括：一是任命社區(qū)委員會成員；二是擔(dān)任區(qū)服務(wù)委員會和區(qū)行政委員會的主任；三是負(fù)責(zé)對社區(qū)委員會成員進(jìn)行培訓(xùn)并對其工作提供必要的技術(shù)幫助。[1]

（二）社區(qū)委員會是紐約社區(qū)治理的主要機(jī)構(gòu)

在紐約，社區(qū)委員會是一個(gè)半官方的機(jī)構(gòu)，為紐約居民服務(wù)。每個(gè)社區(qū)都有一個(gè)社區(qū)委員會，委員不得超過50人，每個(gè)委員任期2年，每年有一半委員進(jìn)行換屆，委員可以連任。社區(qū)委員會成員可由政府部門指定，也可以志愿服務(wù)，但政府部門都不負(fù)責(zé)發(fā)放工資。[2]社區(qū)委員會每月至少舉行一次聽證會、一次委員會會議，7月、8月除外。委員會實(shí)行多數(shù)人決定制度。社區(qū)委員會的具體職責(zé)在《紐約城市憲章》中作出了明確規(guī)定，其主要職責(zé)可以概括為6個(gè)方面：一是關(guān)注社區(qū)需求。社區(qū)委員會根據(jù)社區(qū)需要確定其工作方向，定期發(fā)布社區(qū)需求分析與優(yōu)先處理事務(wù)建議。二是負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)。在社區(qū)、居民與政府之間發(fā)揮溝通作用，并就居民福利等問題與行政部門進(jìn)行具體協(xié)商。三是制定社區(qū)規(guī)劃。包括本社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，對整個(gè)城市發(fā)展規(guī)劃中涉及本區(qū)域的問題也可以提出意見或建議。四是提交各類報(bào)告。需向各級行政部門提交年度報(bào)告、社區(qū)需求報(bào)告以及其他需要的報(bào)告。五是編制年度預(yù)算。制定并向市長提交下一年度社區(qū)發(fā)展所需資金和支出預(yù)算。六是進(jìn)行評估監(jiān)督。對由政府負(fù)責(zé)的在本社區(qū)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評估，對所有本社區(qū)的資金項(xiàng)目進(jìn)行評估，并監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展與實(shí)施。

（三）非營利組織和志愿者在紐約社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮重要作用

紐約社區(qū)中活躍著各種區(qū)域性非營利組織，它們數(shù)量多、分布廣、服務(wù)領(lǐng)域廣泛。非營利組織是志愿者的組織載體，它廣泛吸納社區(qū)居民參與社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)。政府一般不干預(yù)非營利組織的運(yùn)行與決定，賦予其最大的自治權(quán)；只有在特殊需要的情況下，政府給予該組織行政上的支持和實(shí)踐中的協(xié)助。該組織具有強(qiáng)烈的志愿色彩。志愿者隊(duì)伍是紐約社區(qū)服務(wù)的主力軍，承擔(dān)著社區(qū)互助和公益性服務(wù)等職能。在紐約，每個(gè)社區(qū)的網(wǎng)站上和分發(fā)給居民的社區(qū)宣傳品中，都會定期公布社區(qū)需要招募志愿者的信息，每位社區(qū)居民可以通過這種方式了解相關(guān)情況并申請參加志愿者活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國現(xiàn)有80%以上的成年人參加過各種志愿服務(wù)活動(dòng)，其中有50%以上的人曾為社區(qū)發(fā)展事業(yè)和社區(qū)組織提供過某種志愿服務(wù)。特別值得一提的是，在紐約，從事專職社區(qū)工作的人員，無論是在社區(qū)管理組織中，還是非營利組織或志愿機(jī)構(gòu)中擔(dān)任社會工作的專職人員都要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，一般要修完“社會工作學(xué)”課程。這些專職工作人員都能熟練掌握從社區(qū)治理理論、社區(qū)政策到社區(qū)活動(dòng)的組織、動(dòng)員、宣傳等技巧。其收入和待遇與政府工作人員大體相同。

總體來看，紐約社區(qū)建設(shè)形成了一種市、區(qū)兩級政府行政參與、社區(qū)委員會自主治理、社區(qū)居民廣泛參與的完整而規(guī)范的制度體系。政府、社會和公民之間進(jìn)行合理分工，明確權(quán)責(zé)，社區(qū)建設(shè)的各方參與者的職責(zé)皆以《紐約城市憲章》形式予以法制化。

二、幾點(diǎn)啟示

大慶在推進(jìn)城市現(xiàn)代化國際化進(jìn)程中，高度重視城市社區(qū)建設(shè)，于2012年9月20日通過了《中共大慶市委關(guān)于深化社會管理體制改革的決定》，對大慶市五區(qū)、高新區(qū)實(shí)施基層社會管理體制改革。按照居住人口2-4萬人的規(guī)模，將五區(qū)、高新區(qū)29個(gè)街道和200個(gè)社區(qū)整合為70個(gè)新社區(qū)，使城市社會管理層級由市、區(qū)、街、社四級變?yōu)槭小^(qū)、社三級，推行“一委一站一會”模式，旨在建設(shè)管理有序、功能完備、服務(wù)便利、文明祥和的新型社區(qū)。紐約社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對正處于改革進(jìn)程中的大慶社區(qū)建設(shè)具有借鑒意義。

（一）社區(qū)建設(shè)是城市現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)工程

20世紀(jì)60年代，紐約在現(xiàn)代化進(jìn)程中，也曾面臨大范圍的舊城改造、城市管理效率低下等諸多問題。為解決這些問題，紐約著眼于從社區(qū)治理入手，改變管理方式，進(jìn)而逐漸實(shí)現(xiàn)了城市的善治。紐約的經(jīng)驗(yàn)表明，開展社區(qū)建設(shè)是城市現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，是國家加強(qiáng)城市管理的一種必要手段。其目的是以社區(qū)為單位，通過加強(qiáng)政府同社區(qū)的聯(lián)系，通力合作，使社區(qū)運(yùn)用各種外部援助和內(nèi)部資源，改善社區(qū)的物質(zhì)、文化條件，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特別是工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多社會問題，進(jìn)而提高社會現(xiàn)代化水平。當(dāng)前，大慶正處于城市化與城市現(xiàn)代化加速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，城市規(guī)模擴(kuò)張、人口集聚、利益矛盾凸顯等問題，給城市社會管理帶來較大壓力。隨著大慶現(xiàn)代化的發(fā)展，人們的生活、工作、養(yǎng)老等問題的解決，都在逐漸走向社區(qū)，下崗職工問題最有效的解決途徑也在社區(qū)，社區(qū)的地位和作用變得越來越重要。因此，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)是大慶社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。社區(qū)改革工作既是一項(xiàng)城市基層管理體制的重大改革，又是一項(xiàng)城市現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，更是一項(xiàng)為民辦實(shí)事、辦好事的民心工程。通過加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，可以提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，擴(kuò)大基層民主，維護(hù)社會穩(wěn)定，從而推進(jìn)大慶社會現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）探索建立政府、社會、社區(qū)分工明確且以社區(qū)為主導(dǎo)的社區(qū)體制

在紐約，形成了政府組織、指導(dǎo)與監(jiān)控，社區(qū)組織和民間團(tuán)體主辦，企業(yè)在社區(qū)內(nèi)通過市場機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以滿足不同人群特殊需求的社區(qū)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制和組織體系。三者之間相互補(bǔ)充，密切合作，互利互惠，獲得很好的效果。針對當(dāng)前大慶市社區(qū)自我組織能力缺乏、政府介入過多的現(xiàn)狀，應(yīng)重點(diǎn)打破政府壟斷公共事務(wù)、公共行政等同于政府行政的陳舊觀念，明確政府在社區(qū)建設(shè)和管理中必須承擔(dān)的制定法律、宏觀規(guī)劃、培育引導(dǎo)、財(cái)政支持、動(dòng)態(tài)監(jiān)督等職責(zé)。積極促進(jìn)社區(qū)治理主體多元化、多層次發(fā)展，大力支持居民自治，鼓勵(lì)社區(qū)組織在法律的范圍內(nèi)、在黨和政府的指導(dǎo)下自我組織和管理社區(qū)事務(wù)，努力構(gòu)建現(xiàn)代社會管理框架。同時(shí)，在社區(qū)改革的實(shí)踐中，努力尋求政府行政力量和社區(qū)自治力量之間的均衡點(diǎn)和轉(zhuǎn)換機(jī)制，以盡快形成政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織與市場組織之間良性互動(dòng)、和諧發(fā)展的局面。

（三）進(jìn)一步拓寬社區(qū)建設(shè)資金籌措渠道

紐約社區(qū)建設(shè)的資金來源雖然多樣化，但政府財(cái)政撥款仍是主要來源。此外，還包括服務(wù)收費(fèi)、社會捐助、銀行貸款等渠道，其中，基金會、慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)等組織通過參與社區(qū)有關(guān)項(xiàng)目與活動(dòng)向社區(qū)進(jìn)行捐獻(xiàn)已成為常規(guī)渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般年份非營利組織提供社會服務(wù)的資金，政府資助約占60%，資助采取項(xiàng)目制，即資金的去向和多少依據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的情況來確定；社會捐助約占10%，主要是一些企業(yè)和個(gè)人捐款；收取的有償服務(wù)費(fèi)約占30%。大慶在社區(qū)建設(shè)過程中，按照“統(tǒng)一核算，集中管理”和“財(cái)隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，社區(qū)設(shè)立獨(dú)立賬戶，辦公和人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算制，由市、區(qū)兩級財(cái)政按比例直接核撥。社區(qū)建設(shè)資金渠道較為單一。今后，在社區(qū)建設(shè)中，可以借鑒紐約的做法，探索資金渠道的多元化。通過鼓勵(lì)社區(qū)企事業(yè)單位、慈善機(jī)構(gòu)以及居民家庭向社區(qū)公益事業(yè)、救助事業(yè)捐款，以政策引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)、基金會對社區(qū)的發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行貸款，對有些社區(qū)服務(wù)及管理項(xiàng)目也可以收取適當(dāng)?shù)某杀举M(fèi)；同時(shí)，當(dāng)資金存在缺口時(shí)，也可在遵守法律的前提下，按照自愿原則進(jìn)行公開的資金募集活動(dòng)，為社區(qū)建設(shè)提供可靠的資金保障。

（四）探索各級人大代表在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用的有效途徑

在紐約，議員與社區(qū)的聯(lián)系至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是市議員是居住地社區(qū)委員會不參加投票的成員，保證了社區(qū)與市里的立法部門及相關(guān)部門的緊密聯(lián)系。二是市議員是其所在社區(qū)的社區(qū)顧問團(tuán)成員，并兼任區(qū)政府委員會委員，保證了社區(qū)決策從倡議到具體落實(shí)的連貫性。三是因?yàn)楦傔x市議員首先要在候選人所在社區(qū)得到提名，這在客觀上也促使議員必須關(guān)注本社區(qū)事務(wù)。由此可見，議員與社區(qū)保持著緊密的聯(lián)系，在社區(qū)治理中能夠發(fā)揮重要作用。大慶在社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，也應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮各級人大代表在基層的積極作用，創(chuàng)新體制機(jī)制與方法，逐步建立與完善各項(xiàng)制度，尤其是基層制度的完善，以從制度上保證各級人大代表權(quán)利與義務(wù)的充分實(shí)現(xiàn)和保障，從而進(jìn)一步促進(jìn)政府行政與居民自治的對接和互動(dòng)，加快社區(qū)改革發(fā)展步伐，更好地推進(jìn)大慶社會現(xiàn)代化整體進(jìn)程。

[1]中共北京市委社會工作委員會，北京市社會建設(shè)工作辦公室.社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2012:179.

[2]姜雷，陳敬良.美國城市社區(qū)治理實(shí)踐及其對我國社區(qū)工作的啟示[J].北京：北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011，（5）:20-24.