全球治理中的議題設定：能力構建與要素互動

○趙 隆

全球化的不斷深入發展是當今世界的時代特征。全球治理作為解決全球性問題的主要路徑，在議題的不斷更新變化中呈現出新發展與新模式，成為推動世界多極化和國際關系民主化，促進共同發展的重要力量。對議題和治理模式的思考與剖析，可以為中國參與全球一體化進程，特別是在全球治理體系內選擇合理、恰當的角色提供借鑒與思考。

一、全球性問題的發展與變化

隨著全球化的進一步深入，當前各國面臨的問題呈現出緊迫性,突發性和綜合性的特點。

1.緊迫性逐步加劇

問題緊迫性的趨勢主要體現于問題本質逐漸發展為世界范圍內的危機泛化。例如在國際反恐領域，“9·11”事件發生以來，美國、歐盟成員國和俄羅斯等主要大國都將打擊恐怖主義作為國家戰略的優先方向。美國總統布什2002年發表的國情咨文中將反恐作為國家的重要目標，提出“使恐怖主義營地停止活動，粉碎恐怖主義活動計劃，并將恐怖主義分子繩之以法。必須防止尋求化學、生物和核武器的恐怖主義分子和政權威脅美國和全世界。”2002年5月,北約與俄羅斯理事會(NATO-Russia Council)成立,雙方將反對恐怖主義、防止大規模殺傷性武器擴散、軍控、海上搜尋和救援、各理事國軍方之間的合作、軍事改革以及民間緊急事件應對策劃等問題作為主要議題。2002年6月，上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization）成員國在圣彼得堡峰會上簽署了該組織成員國《關于地區反恐怖機構的協定》，決定建立常設的地區反恐怖機構，加強在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義等安全領域的合作。目前，幾乎所有的現存的區域性組織都增加了反恐合作方面的內容。雖然世界各國積極利用雙邊和多邊對話與合作，通過建立各類反恐機制打擊恐怖主義，但是在經過伊拉克、阿富汗兩場反恐戰爭后，國際反恐局勢并未得到緩解，中東、南亞、中亞等地區的安全狀況呈現尖銳化、極端化趨勢，國際恐怖主義危機對社會、經濟等領域產生外溢效應。同樣，氣候變化、能源資源安全、糧食安全、公共衛生安全等全球性問題更加突出，任何國家都無法單獨應對。全球性問題的緊迫性不容忽視。

2.突發性不斷增強

當前全球性問題的突發性和其影響擴散的速度、廣度和深度成為世界各國的共同挑戰。以世界經濟為例，2007年美國爆發次級抵押貸款危機后，其影響在極短的時間內擴散至世界各個角落，引發全球性的金融危機，并持續從虛擬經濟領域波及至實體經濟，造成全球性的經濟衰退。一般來講，金融危機是指利率、匯率、股價等金融指標全部或大部分突然而急劇的惡化現象，人們紛紛拋售其實際資產并變現虛擬資本，導致一國經濟和社會的劇烈動蕩。此次金融危機不但發生突然，且影響范圍迅速擴大，遠遠超越單個國家，其破壞力超乎想象。值得注意的是，大部分經濟學家未能預計到泡沫破裂的巨大危害,部分人甚至“不僅沒能發覺危機的來臨，而且明確地否認危機會發生。”調整和重組世界經濟格局，消除生產與消費關系的失衡，解決虛擬與實體經濟比例失調等結構性問題成為各國不可回避的任務，并蔓延至社會發展的不同領域。全球性問題本身的突發性和影響的擴散性增強。

3.綜合性繼續凸顯

伴隨著全球化的深入發展，全球性問題的區域性和領域性特征逐步下降，時間與空間的概念也開始淡化，其表現形式與影響不再局限于某特定范圍。從問題產生的根源看，呈現一種相互交織且不斷互換的關系。一方面，問題的國際與國內因素交織互換。世界各國內部的治理過程往往受制于外部或國際因素的影響,而對其本身經濟社會問題的決策則出現國際性特征,發展于一國內部的問題可能隨時轉變為全球性問題。諸如：人口與糧食問題,國際恐怖主義與難民問題,生態失衡與環境污染，民族宗教與地區沖突問題等等。另一方面，按照以往觀點，全球性問題的傳統內涵以“安全”為主，而近年來人類的生存與社會的繁衍成為核心關切，平衡性的可持續發展成為首要任務，“發展”問題逐步受到重視。在這期間，各種思潮性、體制性問題對國際體系轉型的影響加深，并已遠遠超越單一領域，成為引發更為強烈的連鎖反應的潛在因素。由此可見，全球性問題的綜合性和復雜性正在凸顯。

二、問題與議題的聯動

各國因自身不同的地理環境、發展階段和在當前國際體系轉型過程中所扮演角色的差異，對各類問題的關切度必然不同，由此也引發國際議題設定（Global Agenda-Setting）權之爭。在此背景下，全球性問題和議題要素形成以下幾組互動關系：

1.主體間的互動

全球性議題設定的基本要素包括議題設定的主體、客體、機制、能力、目的和效果六個方面。其中主體泛指負責制定和實施全球議題的個體，主要包括三類：（1）各主權國家及其政府；（2）非正式的公民社會組織；（3）精英個人。上述三者均可根據自身的需要或目的發現問題、提出議題并推動設定議題。例如，主權國家從國家和地區安全的關切出發，將反恐、核不擴散問題設定為全球性議題；各類全球公民社會組織、團體則關注如全球疫苗和免疫聯盟、清潔空氣倡議、遏制結核病倡議及全球水事伙伴關系問題，部分精英個人關注氣候變化問題等。全球性問題在當前呈現出的緊迫性與危機化趨勢，在客觀上迫使議題設定的主體出現以主權國家為主的單一化特征。國家作為國際事務的主要行為體，相較于非正式的公民社會組織和精英個人在資源上更有統籌力，在執行上更有決斷力，在影響上更有號召力，在應對危機性挑戰上具有不可替代的優勢。

2.角色與機制的互動

議題設定的客體主要指存在或潛在的具有全球性、普遍性和重要性的問題本身。議題設定的機制指用于討論和推廣解決某項具體議題的制度化平臺，主要包括：（1）具有廣泛代表性的全球性國際組織，例如聯合國、“八國集團”（G8）、“二十國集團”（G20）等；（2）具有部分代表性的區域性國際組織，其中包括歐盟、東盟、非盟等；（3）具有特殊代表性的領域性國際組織，例如世貿組織、國際貨幣基金組織、北美自由貿易區等。全球性問題的突發性和擴散性增強，使具有廣泛代表性的國際組織或機制逐步扮演更為重要的角色。此類組織或機制的功能不局限于具體領域，涵蓋范圍不固定于具體區域，代表利益不僅限于少數集團，成為討論和解決全球性問題的主要平臺。

3.權利與體系的互動

議題設定的能力指各主體本身所具備的對國際輿論的影響力、國際事務的執行力和在國際體系中所扮演的角色，這種能力也可稱為議題設定權或國際話語權。對全球性議題設定權的掌控是將最符合自身利益的問題列為優先的切實保障，從而促使各國共同關注、合作并努力解決。一般而言，議題設定權隨著主體影響力、執行力和在國際體系中所處地位的變化而此消彼長。傳統大國在國際力量對比中的相對衰弱，南北發展差距的縮小，新興大國群體性崛起等客觀現實，對現有國際體系架構形成沖擊，也同時對議題設定權的分配提出新要求。“努力增加發展中國家在對話形式、議題設定、對話成果等方面的發言權”得到廣泛共識。

4.手段與目的的互動

議題設定的目的指將某一具體問題提上議事日程的原因。雖然多數議題設定的主要動因是全球性問題的不斷變化與發展，國際社會所面臨的客觀事實迫使各主體將某全球性問題提上議事日程，以避免阻礙自身發展和對各自利益造成損害。但部分全球性議題的主觀目的性明顯。有學者認為，“在國際關系領域，治理首先是各國之間，尤其是大國之間的協議與慣例的產物。涵蓋政府的規章制度也包括非政府性機制，后者謀求以它們自己的手段實現它們的愿望、達到它們的目標。”實際上，在某些全球性議題中針對發展中國家，尤其是對新興大國的“強硬論”、“威脅論”和“責任論”不斷升溫，小部分國家企圖將個體利益強加于全球共同利益之上，利用議題設定權和各國對全球性問題的重視作為政治工具和手段。例如，在應對氣候變化問題上，部分國家并未從歷史責任和自身能力考慮率先減排，也未在應對氣候變化的技術方面向發展中國家提供幫助，反要求某些新興國家超出自身所能采取措施，并制造各種負面言論，利用全球議題設定權為自身利益服務。

三、議題設定與全球治理模式

全球治理模式因各主體間的實力差異，在國際體系中扮演的不同角色，形成傳統治理、非傳統治理和網絡化治理三種類型。其中傳統治理指以主權國家為主要行為體的治理模式，通常以多邊對話、協商為主要手段。非傳統治理主要指以國家間國際組織為主體的領域性治理，以針對特定議題在不同制度框架內進行合作為主要手段。網絡化治理則由非國家行為體作為主體，通過不同的跨國網絡或組織，以協調不同行為體間的差異并謀求合作為主要手段。當前全球治理模式的更新轉變主要體現在以下幾方面：

1.治理主體的更新

一般來說，全球治理的主要行為體具有多元特征，以對話、協調為主要治理手段，以非傳統權威的制度性安排為治理基礎，以解決各類全球性議題為主要目的。西方學界傳統的全球治理理論中強調政府及非政府的“雙重作用”，將非政府組織與公民社會等非國家行為體看作重要的治理主體。有學者提出，“全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國家機構、政府間合作等制定（或不制定）和維持管理世界秩序的規則和規范，而且意味著所有其他組織和壓力團體——從多國公司、跨國社會運動到眾多的非政府組織都追求對跨國規則和權威體系產生影響的目標和對象。”至少有10個描述世界政治的相關術語已經得到人們的認可：非政府組織、非國家行為體、無主權行為體、議題網絡（issue network）、政策網絡（policy networks）、社會運動、全球公民社會、跨國聯盟、跨國游說團體和知識共同體（epistemic community）。當前議題設定主體的單一化和問題緊迫性的特征，使治理成效需要以國內政策的調整或國家利益的出讓或轉移作為基礎。例如在國際反恐、核不擴散與核裁軍、全球金融體系改革、應對氣候變化等主要全球性問題上,政府權威的作用相較其他非國家行為體具有不可替代性。非政府組織等非國家行為體雖然保證了對政府參與全球治理及制度性或非制度性安排的合作進行督促，扮演了問題發掘者、提出者和治理倡導者的角色，但受制于本身統籌力、執行力和感召力的限制，始終無法成為有效治理的實質性保障。在一定程度上，當前全球治理模式逐步轉向以主權國家及政府間組織為主要行為體的國家中心治理模式。

2.治理角色與機制的更新

治理主體因自身在國際體系中地位和議題設定權的變化，從根本上促使了治理機制的更新。當前，新興大國群體性崛起與傳統大國間接性衰弱，國際力量對比的變化促進了治理過程中對話與協商的模式更加合理公正，廣大發展中國家與欠發達國家的代表權得到拓展，世界格局多極化趨勢進一步顯現。新興大國群體在基本解決了生存性發展問題后，把構建有利于經濟、社會、文化等全面進步的國際體系列為首要目標，還把國際關系民主化、國際格局多極化、國際秩序合理化等放在突出的位置。這進一步促進了治理角色的多元化、合理化發展。一方面來看,“二十國集團”（G20）、“金磚四國”（BRIC’s）等新興機制的出現并非某霸權國家衰落而導致的周期性現象，實際上是客觀地體現了國際體系以“多元多體”為主要特征的多極化趨勢。傳統由發達國家主導或組成的“八國集團”（G8）、國際貨幣基金組織（IMF）等治理機制的構成主體已不符合當前世界多極化趨勢的現實要求，傳統大國所堅持的治理價值與目標也缺乏普遍性。另一方面，廣大發展中國家國際議題設定權的相對擴大和當前“南北對話”的治理格局并非出于發達國家的主動性選擇，而是部分新興國家的硬、軟實力增長與全球性問題危機化、綜合化的實際體現。但同時也要看到，傳統西方發達國家的總體實力仍然占先，在國際體系中仍居主導地位，北強南弱的格局在相當長時期內還難以改變。

3.治理手段的更新

傳統全球治理模式以國際制度與非制度性安排并重為主，其中廣義的國際制度包括三種形式：（1）有著明確規定的規則和章程的正式政府間國際組織（IGO’s)和非政府組織（NGO’s），如聯合國、國際紅十字會；（2）國際機制（International regimes)，即政府之間經協商同意和達成的、涉及某一問題領域的明確規則，如海洋法、國際貿易組織等；（3）國際慣例（Conventions)，指有著非常明確的規定和諒解、可以幫助國際行為體協調各自的行為，達到期望值趨同的非正式制度，例如未以明文確定下來之前的外交豁免、非世界貿易組織國家之間相互給予最惠國待遇的國際互給行為等。當前治理過程中，議題設定目的的不確定性使各國的收益預期無法明確，對全球性問題的廣度與深度理解無法一致，出現主權讓渡困境和普遍性權威缺失等一系列問題，對參與統一的制度性安排產生抵制或疑慮心理，此種差異導致個體利益與公共利益無法交匯，從而很難真正實現所謂的合作性博弈。在此前提下，非制度性安排的對話與不具有強制性特征的合作成為當前治理手段更新的一大特點。以構建平臺為主的合作理念得到更多的響應，以發布共同宣言等非約束性文件成為主要成果。例如，目前得到普遍性認可的“二十國集團”峰會（G20 Summit）就是一種非制度性的國際論壇，其成員國間不存在任何國際法意義上的權利與義務關系，也并未建立任何常設機構或運作規則。而針對全球金融危機，氣候變化等問題達成的協議多數不具有法律效應和強制約束力。此種暫時擱置爭議，接觸性合作的模式保證了各國進行對話與合作的延續性，同樣也存在通過機制化改革，最終轉變為制度性組織或國際治理機制的可能性。