鄉鎮電管站與縣級供電企業的關系

保定供電公司 焦超民 賈 靜

近些年來，常常出現鄉（鎮）電管站人員通過訴訟、上訪等各種途徑提出訴求，要求縣（市）供電企業為其補交鄉鎮電管站期間的社會保險，和辭退補償款，即其在鄉鎮電管站期間與縣級供電企業之間存在勞動關系，縣級供電企業應當履行用人單位的義務。為此鄉鎮電管站人員常以縣級供電企業發放的工作證、電工證、胸卡、工資支付表、培訓合格證、榮譽證書等為證據。縣級供電企業則常依據國家經貿委司（局）文件《關于對用戶設備確立代管關系及有關問題請示的復函》（電力〔1999〕36號）中“不能以鄉電管站給農村電工發放工資為依據確定農村電工是縣供電企業職工和與縣供電企業存在隸屬關系，應當以正式確定的人事勞動關系為依據。……”，認為縣級供電企業與鄉（鎮）電管站人員之間不存在勞動關系。那么其中縣級供電企業與鄉電管站之間是什么關系？縣級供電企業與鄉電管站人員之間不存在勞動關系，為什么又會出現勞動者手中供電企業發放的工作證、電工證、胸卡、工資支付表、培訓合格證、榮譽證書等符合勞動關系特征的形式要件？要弄清這些疑問，必須厘清縣級供電企業與鄉電管站之間的關系。

一、鄉電管站管理的歷史沿革

（一）鄉電管站的成立

上世紀80年代為加快電力事業建設，鄉鎮一級逐步設立鄉電管站。如《保定地區鄉電管站管理條例》（1986年8月6日）第二條規定：“以鄉鎮行政區域建立農村電力管理站（簡稱鄉電管站）對農村用電實行全面管理”；第三條規定：“鄉電管站是鄉政府直接領導下的集體管電組織，業務上接電力部門的領導，執行電業有關規程制度，完成電力部門布置的任務。”其他條款相繼規定了，鄉電管站的人員構成，職責，以及經費來源為電費外加價等。

1990年1月19日，能源部頒發《鄉電管站管理辦法》。《鄉電管站管理辦法》第五條規定：“鄉電管站是服務性的管電組織，行使鄉人民政府的管電職能”。第四條規定：“加強對鄉電管站的行業管理是各級電力部門的職責，縣電力部門應當在當地政府的領導和支持下，積極主動地解決鄉電管站出現的問題”。

從以上的規定來看，鄉電管站成立之初，為隸屬于鄉鎮政府的管電組織，履行鄉鎮政府的管電職能，其經費來源為電費外加收的管理費。其有名稱、經費、人員、職責、辦公場所，但未注冊、不納稅，應當歸屬于民法所謂的“其他組織”。縣級電力管理部門（以后改為縣級供電企業）與鄉電管站之間系行業行政管理關系，不具有隸屬關系。

（二）縣級電力管理部門對鄉電管站的代管

1991年10月12日，中共河北省委組織部、河北省人事廳、勞動廳、電力工業局聯合下發《關于切實加強農電行業管理的若干規定》（冀電〔1991〕年53號）。此文件規定：“電力企業是技術密集型企業，電力部門兼有行業管理和企業管理的雙重職能。”同時要求，“縣電力部門要加強對鄉（鎮）電管站的行業管理，對鄉（鎮）電管站施行代管，把鄉鎮電管站的管理納入自己的工作范圍，并通過鄉鎮電管站實現對農村電工的管理……。”

為落實《關于切實加強農電行業管理的若干規定》（冀電〔1991〕年53號）文件精神，河北省電力工業局于1994年1月頒發了《河北省鄉電管站統管辦法》、《河北省農村電工統管辦法》。此兩個統管辦法規定，縣級電力部門（縣級供電企業）設立鄉站管理機構，稱為農電股（科或鄉電管總站）對鄉電管站及農村電工實行統管。因此縣級供電企業，對鄉電管站的業務、人員、經費等通過農電科進行統管。相應鄉電管站的人員聘用、培訓、工資發放、獎懲、工作證、電工證發放等均以縣級供電企業的名義進行。但《河北省農村電工統管辦法》同時規定：“由縣局派出（派到鄉電管站）的正式人員其身份不變，其工資從縣局工資總額中列支；……”；“鄉站財務一定要與縣局財務嚴格區別開來”；鄉電管站實行收支兩條線，對縣級供電企業（農電科）實行報賬制。

在這一階段，縣級電力部門（供電企業）對鄉電管站和農村電工實行統管，即對其人員、業務、財務等進行管理，對鄉電管站的人員即農村電工的招聘、安排任務、發放工資、發放電工證、工作證、獎懲進行管理，但這種管理一方面與對本企業的管理嚴格區別，另一方面從實質上來看是代管，即代鄉鎮政府管理。

（三）鄉電管站的撤銷

1999年1月4日國務院批轉國家經貿委《關于加快農村電力體制改革加強農村電力管理意見的通知》（國發﹝1999﹞2號），開始了后稱為“兩改一同價”的改革。文件規定，用三年左右時間，理順并建立符合我國農村經濟發展水平的農電體制，完成農村電網的建設與改造，規范農村用電秩序，促進農村電氣化事業的發展。在管理體制方面按照政企分開原則，縣級管電機構和供電企業實行政企分開。供電企業要成為獨立核算的實體，行使企業經營職能。存在多家供電企業的，要按出資關系，組建有限責任公司或股份有限公司。改革鄉鎮電管站的現行管理模式，將鄉鎮電管站改為縣級供電企業所屬的供電所或營業所，其人、財、物納入縣級供電企業統一管理。實行同網同價。

為落實上述文件精神，1999年12月3日河北省經貿委下發了《河北省鄉（鎮）電管站改革實施細則》，該細則規定：鄉鎮設立供電營業所，為縣供電公司的派出機構；原設的鄉（鎮）電管站、供電所、營業站要同時撤銷。同時規定了供電營業所人員的招聘程序和招聘條件，即新成立的供電所的人員由縣級供電企業按照招聘程序和招聘條件通過招聘確定。

二、縣級供電企業與鄉電管站的關系

從縣級供電企業與鄉電管站的歷史沿革可以得出：

（一）從“兩改一同價”的改革中，縣級供電企業由原縣級電力部門改革而來。

（二）鄉電管站從成立之初隸屬于鄉（鎮）人民政府，行使鄉鎮政府的管電職能。

（三）自1991年起，縣級電力部門對鄉鎮電管站實行代管，即代鄉鎮政府管理；代管的形式是依據鄉電管站、農村電工統管規定的內容實施管理。

（四）“兩改一同價”改革完成后，鄉電管站撤銷，被縣供電企業的供電營業所取代。

縣級供電企業由于自縣級電力部門改革而來，因此承繼了縣級電力部門資產、人員及某些職能。因此縣級供電企業與鄉鎮電管站之間關系可以概括為行業管理關系、代管關系。其行業管理關系和代管關系結束的時間為“兩改一同價”改革的完成時間。

三、案例及處理

（一）2010年1月，甲縣供電有限責任公司（簡稱：供電公司）員工宋某、楊某、張某以其于1998年10月在供電公司參加工作，至2009年，在供電公司連續工作已滿10年為由，申請勞動仲裁，依據勞動合同法要求與供電公司簽訂無固定期限勞動合同。為證明其在供電公司參加的工作時間，其提供了參加工作時縣電力局（后為供電公司）組織培訓的證明、結業合影、工作證、榮譽證書、工資發放表等證據，勞動仲裁機構，以鄉電管站屬縣電力局為由，支持了宋某、楊某、張某的仲裁申請。經查，宋某、楊某、張某1998年參加工作時的單位為甲縣電力局代管的鄉電管站，2001年12月被甲縣供電公司錄用為供電所職工。后甲縣供電公司訴至法院，法院開庭審理時，供電公司提出了鄉電管站與縣電力局（供電公司）不是同一主體的意見，并提供了相關證據。后宋某、楊某、張某同意供電公司的意見，與供電公司和解。

（二）乙縣李某等32名原鄉電管站人員，以乙縣電力局非法辭退為由，要求確認其與乙縣電力局存在勞動關系，并對非法辭退行為承擔支付經濟補償責任。乙縣電力局不承認存在勞動關系，拒絕支付經濟補償。李某等32名原鄉電管站人員多次上訪。后在乙縣信訪及勞動部門的調解下，李某等32名原鄉電管站人員與乙縣電力局達成和解協議，承認與乙縣電力局不存在勞動關系，乙縣電力局按照當時農村電工統管辦法的規定支付補償費。

（三）丙縣張某等20多名原鄉電管站人員于2011年向丙縣電力局提出請求，要求補交1985年以來至2001年之間的養老保險，并為2001回村工作的依據勞動合同法支付經濟補償。經查張某等20多名原鄉電管站人員中，部分人員已不再丙縣電力局工作，部分人員目前仍在丙縣電力局工作。目前，對張某等20多人的訴求，相關部門的處理意見是，丙縣“兩改一同價”改革結束前，與丙縣電力局不存在勞動關系，按照當時的政策規定處理；“兩改一同價”改革結束后，繼續在丙縣電力局工作的按照勞動法、勞動合同法的規定處理。

四、明確縣級供電企業與鄉電管之間關系的意義

1.為縣級供電企業與鄉電管站人員在“兩改一同價”改革完成前不存在勞動關系提供依據

2005年勞動和社會保障部下發了《關于確立勞動關系有關事項的通知》，該通知規定未訂立書面勞動合同，但同時具備下列情形的勞動關系成立：“（一）用人單位和勞動者符合法律法規規定的主體資格；（二）用人單位依法制定的各項勞動規章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；（三）勞動者提供的勞動是用人單位業務的組成部分”。

同時規定了確認勞動關系的形式要件：

“用人單位未與勞動者簽訂勞動合同，認定雙方存在勞動關系時可參照下列憑證：（一）工資支付憑證或記錄（職工工資發放花名冊）、繳納各項社會保險費的記錄；（二）用人單位向勞動者發放的“工作證”、“服務證”等能夠證明身份的證件；（三）勞動者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報名表”等招用記錄；（四）考勤記錄；（五）其他勞動者的證言等。其中，（一）、（三）、（四）項的有關憑證由用人單位負舉證責任。”

在縣級電力部門（縣級供電企業）對鄉電管站代管時期，雖然以縣級電力部門的名義為鄉鎮電管站人員發放的了工作證、電工證、胸卡、培訓合格證、榮譽證書、支付了工資等，這些行為符合確認勞動關系的形式要件，但這些行為均基于特殊的代管要求產生，實質為代替鄉鎮政府的管理行為，是縣級電力部門履行行業管理的特殊形態。不同于縣級供電企業對本企業的管理。并且在實施過程中從人、財、物角度與本企業的人、財、物管理嚴格分開。

2.明確鄉電管站與縣級供電企業不存在隸屬關系

由于縣級電力部門對鄉電管站存在代管行為，將鄉電管站的管理在形式上作為縣級電力部門的班組來對待，并且縣級供電企業系縣級電力部門改革而來，因此常常會產生，“鄉電管站屬于縣級供電企業”的錯誤認識。從代管行為的實質上來看，是代替鄉（鎮）政府管理，管理的主體仍然是鄉（鎮）政府，因此鄉電管站與縣級供電企業不存在隸屬關系，而與鄉（鎮）政府存在隸屬關系。

3.對鄉（鎮）電管站人員的訴求分段處理

鄉鎮電管站人員與供電企業之間存在兩種情形：一種是“兩改一同價”改革結束前，即鄉電管站撤銷時，原鄉電管站人員回村或回原單位安置；另一種情形是被縣級供電企業招聘成為新成立的供電所人員。對于第一種情形顯然鄉電管站人員與供電企業不存在勞動關系，應適用當時的政策規定，按照當時鄉電管站及農村電工的管理規定處理。對第二種情形，應當認定鄉電管站人員被縣供電企業招聘之前與縣供電企業不存在勞動關系，此階段按照第一種情形處理；招聘之后至勞動關系解除之前與縣級供電企業存在勞動關系，按照勞動法律法規的規定處理。