我國“國家戰略性”區域規劃的實施效果、存在問題和改進建議

劉云中，侯永志，蘭宗敏

(1.國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部，北京 100010;2.北京大學政府管理學院，北京 100871)

一、“國家戰略性”區域規劃的實施效果

每個“國家戰略性”區域規劃的側重點雖有所不同，但規劃的落腳點最終都在建設項目和優惠政策兩個方面。首先，區域規劃主要還是以發展為導向，經由國家發改委批復發布的重點區域規劃大多會有區域重點建設項目的相關內容，并以此為抓手帶動區域的發展;其次，體現國家戰略的重要方面就是對區域相關優惠政策的配置，尤其是作為“先行先試”試點的綜合改革試驗區，地區優惠政策成為規劃的核心。目前，由于“國家戰略性”區域規劃實施的時間還比較短，全面評價“國家戰略性”區域規劃中建設項目和優惠政策效果的條件并不具備，本文只是對此作初步的分析。

(一)帶動區域經濟增長，培育了一批新的經濟增長極

國家近年來出臺的區域規劃的一個重大作用就是通過一些重大項目的部署直接帶動了區域經濟的增長。新區、綜合改革區的設立和區域規劃的發布都直接帶來了一些重大項目的落實，直接推動了規劃區域經濟的快速增長。如上海“迪斯尼”項目、天津飛機制造項目、北部灣石化項目等都是在區域發展規劃背景下，獲得國家相關政策支持，成為地區經濟轉型升級的重要支撐。除了直接吸引項目外，區域規劃還為地區發展構建了平臺，增強了地區的政策吸引力，為地區招商引資和區域合作創造了重要前提。從統計數據上來看，國家戰略區域規劃出臺的當年或次年，地區經濟一般都會有較大規模的躍升。

區域規劃的推動形成了越來越多的新增長極。隨著我國國家戰略區域規劃的密集出臺，區域發展格局由主要依賴珠三角、長三角、環渤海地區等少數區域驅動，逐步轉變為由東中西多極驅動的模式。“國家戰略性”區域規劃借助國家政策的扶持，使得產業加速向中西部轉移，有助于在中西部地區培育出新的經濟增長極。如中西部的成渝經濟區、武漢城市圈、長株潭城市群等地區已經成為我國經濟新的重要增長極。

中西部新增長極的培育有助于縮小城鄉區域差異。近年來“國家戰略性”區域規劃逐漸以中西部地區為重點，帶動了中西部地區經濟的快速增長，中國的區域增長格局開始發生改變。2007年以來，中部和西部的增速已經連續5年超過了東部地區。除了對東中西大格局的影響外，近年來一系列針對落后地區的區域規劃的出臺，推出了很多扶貧優惠政策，如對武陵山區、滇桂黔石漠化地區等直接編制了扶貧規劃，加大了對落后地區的支持力度，帶動了落后地區尤其是老少邊窮和廣大農村地區的經濟發展，有助于縮小我國的城鄉差異。

(二)提高了區域內外一體化程度

區域規劃推動一體化主要表現在對內和對外兩個方面。對內方面主要表現在跨行政區區域規劃的出臺打破了區域壁壘，促進了區域市場和要素的融合。其一，“國家戰略性”區域規劃減少了區域間人才和資金流動的制度性壁壘，推動了產業轉移;其二，隨著網絡化的高效便捷的交通設施的全面覆蓋，落后地區吸收和采用先進地區創新技術成果的機會加大，先進地區利用落后地區豐富的自然資源和生產要素的成本將下降，國內市場一體化程度將得到極大提高。對外方面主要是國家邊疆地區對外開放程度進一步增強，海西經濟區、江蘇沿海地區、東北地區、長吉圖地區、喀什地區等一系列區域規劃的出臺深化了對外的開放合作，構建了我國對外的開發開放地區總體格局，并制定了相應的貿易促進政策，使國內外一體化程度進一步提高。

二、“國家戰略性”區域規劃存在的問題

(一)缺乏統籌考慮

如果規劃遍地開花，容易出現宏觀導向作用不大，政策優勢泛化的問題。自2009年開始，國家戰略區域規劃開始在全國范圍內鋪開，一時間，各類國家級綜合改革區、示范區、新區等紛紛涌現，區域規劃有一種“遍地開花”的態勢。截止目前，區域規劃已經覆蓋了接近40%的國土面積，每一個省區都有自己的國家戰略。“國家戰略性”區域規劃出得過快、過急、過多，就很有可能造成規劃的引導性和方向性并不強，缺乏整體統籌和綜合安排，失去發展重心和方向。如果缺乏通盤統籌，就難以明確在何種情況下應該由中央政府出臺相應的區域支持政策、哪些問題應該由地方政府自己的規劃來應對，從而使得國家區域規劃的支持重點不突出，需要中央政府予以重點支持的區域反而難以獲得真正的支持。

(二)規劃內容趨同

區域規劃的初衷是國家希望從地方特色出發，通過統一規劃發揮地區比較優勢，促進區域內各經濟主體分工合作，解決各自為政、重復建設問題。①范恒山，區域經濟發展:“十一五”成就與“十二五”思路，長安論壇194期，2011年4月。然而，在實際操作過程中，容易出現規劃內容趨同的問題。從公布的各規劃文件來看，雖然強調地方特色的區域規劃很多，但規劃的整體趨同性仍然很高，如機械制造以及新能源、新技術等戰略新興產業幾乎成為每一個區域規劃的產業發展重點。這就會造成地方很多發展項目類似，不僅會帶來同質競爭，而且會導致資源浪費。

在區域規劃內容趨同的情況下，國家戰略容易演變成地區間的競賽。因為將地方規劃上升到國家戰略就會在建設用地指標、大項目審批、地區基礎設施建設國家資金支持等方面得到相應的實惠。各地逐漸把國家批復規劃看成一種“政策機遇”，爭相到國家發改委來“運動”，想盡快搶一頂“帽子”，這就會導致地方的盲目攀比競爭，誘發地方通過各種渠道和方式紛紛為自己上升為國家戰略造勢，國家戰略在一定程度上變成了地區競賽，區域規劃的出臺在某些時刻成了各個地方競爭的結果。現實中也出現一些類似的情形，有的地方在區域規劃獲得批準后，各經濟主體紛紛展開對資本和勞動力等要素的爭奪，甚至各主體之間為爭取外部投資者落戶不惜競相讓利攀比。最終，區域規劃獲批不僅沒有對各地開發提供正確指導，反而成為新一輪無序開發建設的開始。

(三)重政府輕市場

區域規劃雖然是政府出臺用于指導地區發展的，具有公共政策屬性，但規劃重心在于確定地區發展的總體框架，對資源配置、產業發展等進行方向性的引導，而地區的具體發展要放手交予市場去做。政府規劃最終是為市場發揮作用，為經濟主體的決策配置提供更好的條件。然而，近年來出臺的區域規劃越來越倚重行政主導作用，而忽視或代替了市場的作用，在規劃中給地方賦予了較多的區域優惠政策，使得這些城市地區由于政策受惠而吸引了大量的投資，間接上使區域發展與市場軌道偏離。同時，規劃和政策沒有明確區分，也是導致地方紛紛競爭國家戰略“帽子”的重要原因，爭取優惠政策是地方政府的主要動力。

(四)多頭管理

區域規劃的制定、執行過程中多頭管理問題嚴重。從規劃編制主管部門來看，目前主導編制國家戰略區域規劃的部門包括國家發改委的地區司、規劃司、東北司、西部司、體改司、高技術司，環保部，扶貧辦，旅游局等多個部門，缺乏統籌協調。同時，工信部、國土部、農業部等都在積極編制產業和部門規劃，并提交國務院審批，①如2012年8月5日國務院批復的由工信部主導編制的《無錫國家傳感網創新示范區發展規劃綱要(2012－2020)》(國函〔2012〕96號)等，因此類規劃重在指導產業發展，本文未將其納入國家戰略區域規劃討論范疇。無形之中使國家戰略變成了部門之間利益的爭奪。而從區域規劃執行過程來看，由于區域規劃是一種綜合性的發展規劃，其執行一般涉及到幾十個相關部門，經常出現一種事務同時由多個部門進行管理的現象。各職能部門協同不夠，影響了區域規劃政策措施的實施效果。

(五)法律地位不明確

國外區域規劃大多具有法律地位，如日本區域規劃的重要特點就是“立法在先，規劃在后”，德國區域規劃發揮重要作用的原因也是其具有法律效力。而中國區域規劃在規劃體系地位上就屬于非國家法定規劃，目前出臺的多項區域規劃雖然屬于國家戰略，但無一有法律效力。我國目前區域政策調控手段仍以行政手段和經濟手段為主，缺乏穩定性，帶來了實施落實的隨意性，同時也影響了區域政策的權威性和持續性，不利于對地區發展形成長久持續的政策導向。再加上我國官員任期制所導致的短期行政行為等問題，區域規劃的持續效果很難得到保證。

(六)編制方法欠缺科學性

區域規劃的編制尚未形成系統的標準和規范，科學性不足。從編制主體來看，雖然規劃是由中央政府部門主導編制，但是國家對規劃編制人員的從業資格、資質等方面還沒有明確的規定，再加上有些地方制定發展規劃較為倉促，從而導致這些規劃與當地實際脫節。從程序上來看，目前規劃編制較好地體現了“自上而下”和“自下而上”的結合，一般是地方把自己制定的方案上報給中央后，由部委組織專門的團隊實地調查，與地方政府協商，最后制定方案。在這個過程中，中央與地方難免會有博弈，規劃的科學性較難保證。從規劃內容來看，目前國家尚未針對區域規劃出臺專門的編制規范，規劃地區的選擇、規范內容的范疇、規劃的深度都缺乏具體規定，尤其是對于如何界定問題區域，達到什么標準時中央政府才提供援助等問題，還缺乏科學、明確的標準，這就使區域規劃的質量很難保證。

(七)不能形成有效的實施機制

“國家戰略性”區域規劃需要通過區域合作來實施，但在實際過程中由于很多區域規劃按照行政區來管理，跨省區的區域規劃因缺少激勵或約束機制，可能導致不同省份地區仍然會各自為政，在區域基礎設施、公共政策等方面仍然缺乏有效的協調機制。尤其是在很多有直接競爭的領域，利益協調更加困難，亟需建立國家層面的協調、補償、合作機制和切實有效的政策手段。

三、完善“國家戰略性”區域規劃的相關建議

(一)在堅持中央政府主導的前提下，中央政府應加強與地方政府及獨立機構的互動

“國家戰略性”區域規劃是國家意志集中體現，由中央政府主導，需要中央政府通過宏觀層面統籌安排，另外原有的區域規劃如區域經濟社會發展規劃、城鄉規劃和國土規劃等是按照“一級政府一級事權”的原則由地方政府編制。但是“國家戰略性”區域規劃由中央政府自上而下主導也存在弊端，例如各地區的差異性以及在區域發展中存在的特殊問題可能無法得到體現和反映，各地區的比較優勢無法得到充分發揮等，這些弊端在一定程度上影響區域戰略的實施效果。

今后國家戰略區域規劃的制定和實施可以更多地體現中央政府和地方政府的互動。由中央政府統籌協調全局，并加大對重點地區的扶持;地方政府充分發揮主動性，利用區域比較優勢，解決區域發展難題。區域戰略規劃制定和實施方式由地方政府自下而上與中央政府自上而下相結合，充分考慮各地區的利益訴求，使區域規劃更具針對性和科學性。

此外要積極引入第三方專業化的機構，形成規劃編制的技術主體。在前期確定規劃對象、規劃核心主題等的基礎上，積極引入第三方專業機構進行編制工作，可以將各部門專業化力量進行整合共同參與規劃編制，最終由部委和地方進行共同驗收，推動規劃編制專業化、系統化、科學化。

(二)增強規劃編制程序的規范化和透明化

(1)確立國家戰略地區準入標準。探索建立國家戰略經濟區資質條件，多選擇可以量化的評價指標，在實地調研的基礎上，組建專家團隊對國家戰略地區進行綜合考量，結合第三方獨立機構出具的評價報告，來確定該經濟區能否上升為國家戰略。國家戰略要重點關注問題比較嚴重而地方政府無力解決，需要中央政府支持的地區。

(2)建立國家戰略區域規劃編制標準和規范。對區域規劃的編制(包括內容、范圍、深度、層次、程序等)、實施、管理和監督等進行統一的規定，界定區域規劃與其他規劃的關系，明確區域規劃定位和核心目標等。

(3)積極引導公眾參與。在規劃區選定、規劃重點確定以及規劃編制等過程中，積極引導公眾參與，爭取廣泛的社會支持，動員各種社會資源參與規劃制定和實施。

(4)采用網絡、報刊、通知等多種方式和途徑，及時詳盡公布“國家戰略性”區域規劃編制的程序、進度和計劃，增強透明度。

(三)重視發展理念的轉變和制度創新

目前我國區域規劃還是以建設項目主導來拉動地區經濟的，也正是因為我國頻繁出臺的對地區經濟“救火”似的區域規劃，才導致白熱化的地方競賽和區域競爭。因此，區域規劃應該科學確定區域規劃調控范圍，由項目拉動轉向經濟社會全方面的指引，由以往的產業布局和基礎設施建設向改善發展環境、增強軟實力轉變。從國外經驗來看，區域規劃也是從建設項目主導逐漸轉向經濟社會綜合發展方向引導，如日本的近兩次《全國綜合開發計劃》和美國的《阿巴拉契亞區域開發法案》等，都開始轉向關注重點基礎設施和發展環境，對具體的產業項目很少涉及。

實現區域規劃內容的轉變，需要更加重視發揮市場配置資源的基礎性作用。事實上，許多國家的全國性區域規劃調控領域被嚴格限定在需要政府施加影響或進行社會公共管理的范圍，如跨區域交通、水資源利用、環境保護等公共工程。而對競爭性領域或產業，政府一般都不涉及，交由市場決定。

“國家戰略性”區域規劃應更多地鼓勵制度創新。今后出臺區域規劃，更應該著眼于給予地方政府更多制度創新和自主發展的權力。只給出發展方向，搭建發展平臺，不制定具體政策，鼓勵其先試先行，探索促進本地比較優勢更好發揮的區域發展模式，削弱優惠政策和項目驅動的作用。

(四)加強“國家戰略性”區域規劃體系的建設和規劃間的協調

目前我國區域規劃之所以會出現遍地開花和地區競賽的局面，一個重要原因是缺乏全國統一、綜合的區域規劃體系。一個相對完整的區域規劃體系由全國區域規劃總體方案和若干重點規劃組成。具體重點規劃可以按照板塊區、類型區、政策區、改革開放試點區等劃分多種類型。全國統一的、綜合的、多層次的總體空間區劃和發展規劃方案應該包括:提出完整的全國空間區劃體系(多層次、多類型);綜合考慮自然、經濟、社會、文化以及行政區劃等多方面因素，對不同層次和不同方面的區域面臨的不同問題，指出不同的規劃解決方向(指導思想、原則、目標等);不同規劃應該包括的重點內容和政策方向;區域規劃應實施監督和動態調整機制等。同時，規劃體系還應對區域規劃的發展時序和重點給予充分的考慮，什么地區優先發展，哪類地區應重點關注都應該進行全面的統籌。

此外，統一的規劃體系還應將區域規劃與扶貧、生態建設、主體功能區規劃、城鄉建設規劃、國土規劃等結合起來。在審批區域規劃時要確保區域規劃與國家區域總體發展戰略及主體功能區戰略規劃等相關規劃的銜接和協調，以減少摩擦成本，提高區域規劃實施效果。

從協調機制角度，應建立國家層面的協調機制和機構，加強各規劃之間的協調和區域共建共享。如推動東部沿海地區與內陸腹地地區利用各自資本、土地、勞動力等要素優勢，開展產業園區合作共建、共同招商、財稅分成等，鼓勵并引導在旅游、基礎設施建設、環境整治、社會保障等領域展開實質性區域合作。同時，推動地區在資源開發利用中建立利益補償機制，由國家層面協調機構組織，在大區域實現利益的均衡。

(五)加快“國家戰略性”區域規劃的立法步伐

要盡快制定區域規劃法及相關法律體系，并與現行的城鄉規劃法和土地管理法有效銜接，為區域規劃的實施提供法律依據和監督保障。通過立法，明確區域規劃的法律地位，使區域規劃從編制、實施、監管各環節具有法律約束力，對隨意違反規劃的行為予以懲罰。把區域規劃的立法工作提上議事日程，加快區域協調發展條例的研究制定工作的步伐，盡快出臺相關法律法規，促進我國區域政策的科學化與規范化。

可參考發達國家的經驗，制定對區域規劃的基本任務、組織、管理進行界定的基本法(如德國的《國土規劃法》、日本的《國土綜合開發法》、法國的《領土整治與開發指導法》和美國的《地區復興法》等)，作為編制區域規劃的依據，并在實施中制定相關的具體法律、法令以及政策，作為確定全方位區域規劃之地位與職能的保障。