論弗雷德里克森的社會公平思想

魏俞滿

一、社會公平思想的產生的背景

人類進入二十世紀六七十年代以來，科技迅猛發展帶來了社會生產力水平的提高的同時，也使全球各國的聯系日益緊密，導致全球文化的日益普遍化和理性化。科學技術對社會發展的巨大動力，強化了人們對科學知識和工具理性的信仰，人們原有的價值理性日益弱化。人們的終極信仰慢慢淡漠，逐漸異化為追求經濟、效率的手段，人不再是目的，而是一種世俗化、功利化的工具。隨著工具理性漸漸占據主導地位，價值理性日益失落，二者關系的疏離和扭曲給社會帶來了嚴重的危機。由于傳統的公共行政理論是實證科學的產物，自然無法解決科學技術發展給現代社會造成的各種危機。加之傳統公共行政的缺陷日益暴露，機構臃腫、僵化、低效率、官僚主義、腐敗等，使政治統治面臨嚴重的危機，要求政府改革的呼聲此起彼伏，傳統的公共行政學理論面臨嚴峻的挑戰。

對此，西方公共行政學界開始反思傳統公共行政的不足和缺陷，開始以全新的視角、理性和價值觀重新審視公共行政學。1968年，弗雷德里克森發表《論新公共行政學》一文，首次提出社會公平思想，并將其作為新公共行政所必須不斷追求的目標。社會公平思想的提出，是一種價值理性的回歸，是對只重經濟、效率而忽視社會公平的工具理性的強烈批判。

新公共行政學通過引入社會公平思想，試圖對以下問題進行回答：“我們怎樣才能夠利用可利用的資源提供更多的或更好的服務（效率）？我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平（經濟）？新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增強了社會公平？”［1］300而這其實就是對赫伯特·考夫曼所描述的傳統公共行政價值觀的否定，即傳統的代議制政治中立權限和行政領導已經不能適應這個變革的時代，不能迅速、有效地解決社會、政治危機。因為傳統公共行政 “行政效率方面的任何增加最重要的結果是導致政治反應的降低”［1］299。故而弗雷德里克森認為，行政人員不應該是價值中立的，不是工具性的人，必須賦予其更多的社會責任，公共行政不應只注重經濟和效率，應將社會公平思想作為其管理社會的重要價值原則，重塑社會價值信仰。弗雷德里克森社會公平思想的提出，在某種程度上推動了公共行政典范的變化。

二、社會公平思想的來源

那什么社會公平？為什么弗雷德里克森要將社會公平思想作為其新公共行政理論的核心價值呢？可以說這與西方社會的公平正義傳統有著重要的聯系，弗雷德里克森的社會公平思想是對西方公平正義傳統的繼承和發展。公平正義包含公平和正義，公平一詞英文為fairness，其基本含義是“平等待人”。正義的一詞的英文為justice，其基本含義為“給他人以應得”。正如麥金太爾所說“正義是給每個人——包括給予者本人——應得的本分，并且是不用一種與他們的應得不相容的方式來對待任何人的一種品質。 ”［2］56正義強調的是“應得的”，而公平強調的是獲得“應得”的途徑和方式，因此公平正義其實就體現了一種“個人得其應得”的思想，這與羅爾斯構建的“作為公平的正義”理論體系相似，也是弗雷德里克森社會公平思想的來源。

西方的正義思想最早是在柏拉圖的《理想國》中得到系統的闡述，柏拉圖認為正義就是每個人根據自己的本性做自己應該做的事，各司其職。在統治階級中廢除私有財產，實行共產、公妻制，形成統治階級內部形式上的公平。在《法律篇》中，柏拉圖認為政治權利的分配應以比值平等為依據，這才體現正義和公平的原則，而這點是得到亞里士多德認可的。亞里士多德批判、繼承和發展了柏拉圖的思想，認為正義的目的是善，并提出人生終極的至善和幸福是什么以及如何實現這種至善和幸福。亞里斯多德認為，正義或者善的目的在于追求合乎理性的生活，正義“常常被看作理性之首，比星辰更讓人崇敬”［3］130。 亞里士多德認為，正義包含守法與平等的概念，守法是整體性質的正義，而在城邦中應奉行平等原則和補償原則，實現人與人之間交換價值上的對等，這是特定性質的正義。關于分配與平等，亞里士多德認為：“所謂平等有兩類，一類為數量相等，另一類為比值相等。‘數量相等’的意義是你所得的相同事物在數目和容量上與他人所得者相等；‘比值相等’的意義是根據個人的真價值，按比例分配與之相衡稱的事物。 ”［4］238-239而“公正在于成比例”［3］135。 雖然亞里士多德理解的公正的分配在于按比例分配，但是他對平等問題的討論，卻留下應當如何分配才是正義的看法，對這個問題的不同回答導致了羅爾斯與諾齊克之爭。

從羅爾斯的與諾齊克的爭論內容上看，羅爾斯傾向于認為按數量上的平均分配才是較為公平公正的，這體現了一種對弱者同情的態度。而諾齊克卻認為按比例分配才是公平的，因此不贊成對社會弱勢群體進行補償。羅爾斯認為正義的諸原則乃是位于“無知之幕”背后的理性人所選擇的原則。“第一個原則：每個人對于所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們：在于正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。”［5］302第一條原則對于第二條原則具有優先性，兩條原則分別體現了在政治上自由的優先性和經濟上正義之于效率的優先性。依據這兩條原則，羅爾斯認為社會的基本善都應該平等分配。羅爾斯的公平正義思想是對傳統公共行政只注重經濟、效率而忽視社會公平的價值體系的有力沖擊，暗合了新公共行政的理論需要。

弗雷德里克森通過研究西方傳統公平正義思想，在羅爾斯的理論基礎上提出了作為其新公共行政學架構的社會公平思想。弗雷德里克森認為，“社會公平包括旨在加強少數人的政治權利和令人滿意的經濟生存條件的各種活動”［1］300。在社會的公平分配方面，主要探討的是政府在服務權限內分配平等問題，即“地方教育委員會是不是把教育平等地分配給各學校和其所轄地區的在校學生，如果不平等存在，那么這種不平等是有益還是無益的？環境衛生服務是不是平等地分布于城市的每個街區，如果是不平等地分布，那么這種不平等表現在哪里，怎樣使其合理化？州和聯邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎樣使其合理化？ ”［1］306由此，我們可以看出，弗雷德里克森所倡導的社會公平也是傾向于一種數量上的平均，并且試圖通過改善社會中的不平等使其更有利于弱勢群體。

弗雷德里克森的社會公平思想是在西方傳統的公平正義的思想上發展起來的，認同社會公平在于“給人以應得”，然而在給的方式——即公平的理解上，他借鑒了羅爾斯的公平思想，強調更多的是對社會弱勢群體進行必要的關照和補償。

三、社會公平思想的踐行方式

弗雷德里克森認為社會公平一詞是源于對以下一組價值前提的概括：“多元政府在制度上特別優待已確定的穩定官僚制和其少數專門顧客 （以農業部和大農場主為例），同時歧視那些缺乏政治和經濟資源的少數人（以農廠工人為例，包括農業季節工人和固定工）。”［1］300然而傳統公共行政學卻沒有試圖糾正這種不公平現象，反而可能成為剝奪少數人的工具。這就容易導致社會貧富差距擴大，造成不同利益階級之間的斗爭，成為破壞社會穩定的根源。因此政府部門應變革觀念，不應僅僅奉行所謂的經濟、效率，而應引入社會公平思想，使社會公平成為公共行政的目標或目的，政府應致力于向公民（顧客）提供公正、平等的服務，使公平成為聚合社會不同利益階級的黏合劑。

（一）提供服務公平，更多關注弱勢群體

社會弱勢群體是指由于政治、經濟、文化、種族、先天因素等在社會中處于不利地位的群體。由于這些人一般都處于社會邊緣，掌握的資源少，故而常常處于弱勢的地位，遭到不公平的公共服務待遇。如弗雷德里克森在 《公共行政的精神》一書中舉例說，1968年，位于密西西比州的一個黑人居住區，在城市服務系統（如街道鋪設、陰溝和排水系統）方面分配相比白人居住區存在嚴重的不公。當時一份來自哈佛——麻省理工學院的調查報告顯示：“基本政府服務的提供在數量和質量上引人反感的歧視……公共服務存在嚴重不公，其水準和類型的確定，不是根據所要服務的公民的意愿和需求的差異，而唯一根據的是他們膚色的不同。”［6］111-112因此弗雷德里克森希望通過引入社會公平的思想，消除人與人之間的社會差異，限制人的自然差異，防止其發展為普遍的社會差異。如在公共服務分配去取消種族歧視、為在城里上學的郊區孩子提供校車服務等。通過社會公平價值的引入，加強弱勢群體的政治權利，改善其經濟生存條件。

（二）通過制度創新，解決社會公平問題

弗雷德里克森認為社會公平是民主社會公正的基礎、是分配公共服務的法律基礎和公共服務的實踐基礎。這體現出了社會公平在民主社會中的重要性，故而就有必要將社會公平思想融入于社會實踐，然而傳統的公共行政學在制度設計上卻背離了社會公平思想所要求的價值取向。因此弗雷德里克森認為新公共行政學應該在制度上改變妨礙社會公平的政策和設計。這種變革不是為了變革而變革，而是為了通過變革使政府人員、教育者、警察等加強和抵制那些在政府體制的框架中威脅社會公平的各種因素。在政府制度創新方面，弗雷德里克森認為可以從分權、組織開發、顧客介入等幾個方面著手，以期通過這些變革，加強社會公平的可能性。

（三）公共行政管理者權利與義務的平等

社會公平思想所體現的其實是一種公共行政的價值觀，是公共精神的重要組成部分。一種制度的價值觀傾向只有深入到每個行政管理者的腦海中，才會成為公共部門行政的指導原則，成為行政管理者的公共責任。公共行政管理者不僅要制定政策，還要執行政策，而政策的制定和執行過程中必然有他們的價值觀念的融入。故而公共行政管理者不是價值中立的，需要承擔相應的責任。因此，在賦予行政管理者管理社會事務權利的過程中，公共部門有必要要求他們將社會公平的思想作為管理社會的準則，避免行政管理變成執行政策的工具人，而不是服務公民的理性人。

（四）增強公民參與，提升社會公平

亞里士多德和羅爾斯都認為，公平和正義具有參與和對話的性質。通過有效地參與，公民可以將其所理解的公平和正義得到有效的表達，成為政府政策制定的部分考量，政府也可以基于此增強社會的回應性。尤其對于弱勢群體，通過組織化的參與，使他們有較大的可能影響那些影響他們福利的公共政策，增強公共政策的公平性。弗雷德里克森認為，“公共行政實踐中的公平只有通過受到影響的公民的參與才能確定。公共管理者必須努力使社會弱勢群體參與有關公共行政的對話，必須不時地采取他們的立場。”［6］97-98此外，公民參與可以促使公共資源向弱勢群體轉移，“公民參與增加了公共資源再分配決策的合法性，使那些更加貧困的地區和弱勢群體可以獲得更多的資源……參與可以確保財富重新分配的效果具有積極的意義。”［7］212因此，公共部門有必要提供更多的參與渠道，提高公民尤其是弱勢群體參與的積極性，以增強政策、資源分配的公平性。

四、簡評

弗雷德里克森的社會公平思想基于美國當時的時代背景而提出，他試圖通過對傳統效率至上主義的批判，倡導社會公平價值觀，以期推動公共行政領域的全面改革。弗雷德里克森的社會公平思想并沒有完全否定效率，但他所追求的是一種有效的效率，以社會公平為前提的效率觀。他試圖通過在公平正義觀的指導下，設計相應制度，確保社會公平實現的可能性。弗雷德里克森的社會公平思想，對近代西方福利國家建設產生了重要的影響。

我國是社會主義國家，維護社會的公平正義是社會主義的必然要求。黨的十八大報告中提出要深化行政體制改革，推動政府職能向創造良好的發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。弗雷德里克森的社會公平思想雖然是基于美國當時的時代背景，有一定的局限性，但是其對弱勢群體的關注、公民參與思想的引入及相應的制度設計，對當前我國政府推進維護社會公平的職能改革目標不無啟發意義。

[1]彭和平，等.國外行政理論精選[M].北京：中央黨校出版社，1997.

[2]阿拉斯戴爾·麥金太爾.誰之正義？何種理性？[M].萬俊人，等，譯.北京：當代中國出版社，1996.

[3]亞里士多德.尼各馬可倫理學[M]，廖申白，譯.北京：商務印書館，2003.

[4]亞里士多德.政治學[M]，吳壽彭，譯.北京：商務印書館，2011.

[5]約翰·哈耶克.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2003.

[6]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[7]王巍，牛美麗.公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2009.