淺論地方立法統一審議的議事規則

鐘洪彬

一、地方立法的統一審議議事規則的基本概況

（一）相關概念界定

地方立法是指 “享有地方立法權的地方國家機關根據憲法和法律的規定，根據本地區的具體情況和實際需要，依據法定職權和程序，制定、修改、廢止規范性法律文件的活動?！敝饕幎ㄓ凇吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱 《立法法》）第63條、第65條、第66條。為了論述的方便，本文論及的“地方立法”均指省級人大及其常委會制定、修改、廢止地方性法規的活動，不包括港澳特別行政區立法和民族自治地方權力機關制定自治條例、單行條例的活動。

《立法法》第68第2款規定：“地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿?！贝_立了我國地方立法的統一審議制度。關于具體程序的安排則主要參見該法第18條、第22條、第27條、第31條的規定。據此，地方立法中的“統一審議”可概括為：對列入代表大會或常委會會議議程的法案，在各代表團或常委會組成人員及有關專門委員會提出審議意見的基礎上，由法制委員會進行審議，并向代表大會主席團或常委會提出審議結果的報告和草案修改稿。

“議事規則”這個詞的原意是指英國議會協商議事時所遵循的規則和慣例，現在泛指機構議事時的程序設計。議事規則的核心內容便在于“由誰，召集什么人，在什么時間，什么地點，議什么問題，如何議，怎么討論，怎么達成共識，由誰來監督執行？”

（二）地方立法的統一審議制度的法定功能與議事規則的聯系

全國人大常委會法工委編寫的 《中華人民共和國立法法釋義》和國務院法制辦編寫的《中華人民共和國立法法釋義》均提到地方性法規采用統一審議的目的為規范立法行為、提高立法質量、克服部門利益傾向、維護法制統一。從這些官方立法資料和權威解釋中，可以看出設置地方立法的統一審議制度，目的是為了提高立法質量、保證法制統一。

統一審議制度從出現至今，一直引起學者們的關注，對于存廢也一直存在爭論。筆者認為對于制度的評價首先得明晰它是否發揮了法定功能。根據上海市法制委員會2007年的調查研究顯示，大部分的問卷都認為統一審議對于克服地方立法中的部門利益傾向及提高立法質量起了明顯作用。對此，筆者認為針對當前存在的下位法違背上位法的大量存在及各部門“權力尋租”等現象，統一審議制度對于維護法制的統一、維護地方立法的公正性等方面發揮著不可比擬的作用。制度實施過程中出現了問題大部分是因為人為操作層面上出現了混亂，并不代表要否定制度本身，議事規則設計的完善與否直接關乎制度運行的狀況。

二、以內部視角觀察各省市法制委員會議事規則

（一）各省市法制委員會議事規則的制定公布情況及規則的具體展現

目前討論比較多的就是法制委員會與其他專門委員會、法制工作委員會、常委會主任會議、常委會之間的權限劃分。尤其是如何在發揮法制委員會的功能時，充分發揮其他專門委員會的作用。這些討論基本集中在法制委員會與橫向及縱向機關的協調交涉上，而對于其內部的運行規則關注較少。為了更好的發揮地方立法統一審議制度的功效，提升審議的效率，首先應當理清法制委員會內部的規則安排，制定合理的議事規則。

筆者為此專門搜索了31個省級行政區人大官網，查找相應的法制委員會工作規則。我們可以發現，對法制委員會介紹最多的就是其工作職責，也就是界定它與其他部門的權限劃分（共有12個省級行政區，占39%）。各地職責的劃分基本一致，對于統一審議主要集中在提出“修改情況報告”、“審議結果報告”、“表決稿”。第二多的就是在人大官網上介紹了人大及其常委會組織結構，但是對具體組織卻并沒有專門介紹（共有7個省級行政區，占23%），也有部分省市列出了法制委員會組成人員名單 （共4個省級行政區，占13%）。對于工作規則的公布僅有5個省級行政區，占16%。當然這不能完全反映各省級行政區人大法制委員會工作規則制定的真實面貌，因為法制委員會的工作規則屬于內部規則，大部分省市的法制委員會并沒有將其公布。根據上海市法制委員會2007年的問卷調查顯示，各地都根據《立法法》的精神，制定了省級人大法制委員會工作規則或議事規則。雖然有的省級人大沒有專門的法制委員會工作規則，但其在常委會綜合性工作制度中，對于統一審議的工作規范也有明確規定。但是，目前筆者只能收集到公開的這些數據。雖然具有一定的局限性，但是相信也能夠從一定程度反映各省級行政區工作規則的設計狀況。下面就以重慶、吉林、貴州、江西四個省級行政區人大法制委員會工作規則為樣本，進行分析，對四個省級行政區法制委員會的議事規則規定進行列表，使得讀者可以更加直觀的了解規則。（見表一）

（二）各省市法制委員會議事規則的缺陷及完善

根據上表我們可以發現四省市的人大法制委員會的議事規則對于一些重要的制度還是進行了規定，如會議的召集與主持、會期、法定人數等。但是大部分的規則都比較大線條，對于違反規則的后果也未規定，這樣難免會造成實際操作的不可能性及偏離性。而且，會議中的交涉意味不明顯，委員發言、辯論等機制也沒有規定，筆者將從以下兩個方面進行分析。

1.現有制度的改善

（1）關于會期制度及會議召集與主持：如上表顯示，對于會期的安排還存在不定期這樣的規定，為了減少審議過程中的隨意性情況，筆者認為應當嚴格規定會期制度。隨著法制任務的增加，且法制委員人員的構成也能夠適應高頻率的會期制度，我們應當將會期間隔縮短。為了保證審議時間的充足性，同時建議在議事規則中規定會議的時間持續期間，具體的規定由各省市結合實際安排。對于會議的召集與主持仍由主任委員比較合適，因為作為全職的委員，在時間等方面有較好的保證。

表一 渝吉黔贛四個省級行政區人大法制委員會議事規則

（2）關于法定人數：法定人數是指會議合規召開所必須滿足的“有表決權成員”的出席人數。一般情況下確定這個數字的原則是：要盡可能大，但又必須在大多數情況下 （例如在沒有惡劣天氣或其他特別不利的情況下）現實可行。上表顯示四省市均規定了法定人數為法制委員會成員半數以上。但是，除了重慶市人大法制委員會規定了缺席通報制度，其他各省對于法定人數不滿足時該如何做以及如何保證法定人數的滿足均沒有規定。上海市法制委員會2007年的問卷調查也顯示如何確保過半數的委員出席統一審議會議，是制度規范面臨的首要挑戰。

（3）關于審議重點：上表顯示，法制委員會不僅審議地方性法規的必要性、可行性和科學性，甚至連用語規范都進行審議。從上可知，它不僅介入到其他專門委員會的權限中，也介入法制工作委員會的權限內。由此，難免會造成立法資源的浪費，同時也增加了兩者產生矛盾的幾率。這既關系到法制委員會的內部規則也涉及到與外部的關系。明確法制委員會的審議重點，不僅有利于提高統一審議的效率，減少法制委員會的負擔，也有利于厘清法制委員會與其他部門機關的關系，促進各方的協調。

（4）關于審議方式：四省市基本規定了逐條審議的方式，這有利于全面的查看地方立法，對其進行監督。但是如何能夠保障逐條審議呢？首先，得使委員們有充裕的審議時間，這就需要前文提到的會期制度的支持。其次，對于審議的內容，逐條審議要求委員們對法規有比較清晰的認識，這就需要審議之前的調研、咨詢專家意見、邀請其他專門委員會人員的列席等。最后，審議中的意見交鋒、委員們的發言次數時間等規定均要建立起來。

（5）關于咨詢各方意見及邀請列席的安排：四省市中有一半規定了座談、論證會的召開，但都沒有進行固定化，隨意性太大。四省市也均規定了邀請列席制度，主要邀請人員為：常委會人員、法制工作委員會負責人、有關專門委員會人員。但是，除了貴州將其固定化，其他各省市均存在較大任意性。從立法的民主性及科學性上出發，我們應當將聽證會、論證會等逐步擴大，對于一些爭議比較大的立法和特別重要的立法，應當規定強制聽證等制度。法律是利益的載體，統一審議過程提供了各方利益表達的平臺，應該讓有關專門委員會、法制工作委員會等人員參與進去，進行博弈。這樣，也可以增強其他專門委員會的立法積極性，防止法律委員會“一家獨大”。

2.新制度的建立

（1）引入辯論機制：統一審議是為立法程序提供多種利益交涉、競爭的平臺，不同的利益都有機會在立法者面前得到表達；經過立法者的選擇，各種利益有組織地進入決策程序。前文提到，讓有關專門委員會、法制工作委員會等相關部門列席統一審議會議，同時引入聽證會等，這樣就形成了多個利益主體及多個不同考慮。通過有效而規范的辯論能夠使得各方了解對方訴求，也許最終的立法不一定是各方最滿意的，但毫無疑問卻是各方都能夠接受的。

（2）會議程序和議程：法制委員會沒有控制好審議節奏，審議中存在的共同現象是前松后緊。對于程序的控制、議程的安排將會對審議的實質內容產生巨大的影響。關于會議程序，筆者認為應當進行細致的安排，確立“專門議程”、“特別議程”、“普通議程”的順序。如該次會議是專門為某部地方立法的統一審議而召開，那么一切議程都應該讓先于對該法的審議。目前我們的逐條審議多半按條文的順序來進行，筆者認為應當按分歧的嚴重程度來排序（當然，這還得依靠事前的溝通、調研等制度的安排）。同時，必須建立“一事一議”的制度，通過表決機制來固定階段性的審議成果。

（3）表決程序：應該進一步明確表決的方式，尤其是棄權票的效力問題。棄權票是對議題無法贊同但又不愿簡單予以肯定的無奈之舉，對其的定位關系到基數的確定，對表決的結果產生至關重要的影響。同時，還需解決委托表決的問題。

筆者堅信“法治政府奠基于細致的規則之上，如此才能具有清晰的可預見性及可操作性”，我們應該從建立地方法制委員會議事規則做起，為公正平衡和正當維護各參與方的利益設計最精妙的程序。

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