行政訴訟原告資格判斷標準分析

謝張真，陳宏光

一、資料處理服務組織聯合會訴坎普案

美國的原告資格法律的特點是變遷迅速和很不確定，這主要是因為美國關于起訴資格的法律主要由判例產生，法院通過對起訴資格的靈活設置既有司法權和行政權二者功能的權衡，也有應對復雜的現實的挑戰的考量，但是起訴資格的法律我們仍能從復雜多樣的判例中把握住其發展脈絡，尤其是1970年資料處理法務組織聯合會訴坎普案的發生，在聯邦法院層面確定了美國現代原告資格的判斷標準——兩層結構標準。

（一）坎普案的案情介紹

貨幣審計長坎普在1966年發布一項規定，允許國家銀行，包括坎普主管的美國國家銀行和信托公司在內，可以把他們的資料處理服務提供給其他銀行和銀行的顧客使用，作為銀行的附屬工作。資料處理服務組織聯合會認為這項規定違法，其主張的理由是1962年的銀行業務公司法的規定 。該法規定：“任何銀行業務公司除從事銀行業務以外，不能從事其他活動。”坎普辯護原告不具備起訴資格，其辯護主張得到了地區法院和上訴法院的肯定，但聯邦最高法院卻否認了下級法院的判決，并在法院的多數意見中確定了原告的資格標準——兩層結構標準，包事實上損害標準和可爭辯的利益范圍標準。

事實上損害標準，也被稱為憲法標準。因為“關于起訴資格的廣泛概括大都沒有價值。然而有一個概括卻是必要的，那就是聯邦憲法要求的起訴資格必須在憲法第3條規定之內考慮。這條規定限制司法權力只包括案件和爭端。”那么當事人在出現了對抗的爭端事項時才可以向法院提起訴訟，這也是法院享有司法權的本質和理性行使的要求，畢竟，法院不是立法機關和行政機關，可以主動調查信息，它是在兩造的對抗中和雙方提供的信息的情況下做出判決的。

利益范圍標準，也被稱為法律標準，指的是當事人所申請保護的利益必須可爭辯的屬于法律或憲法保護或調整的利益范圍在內，而所謂可爭辯的是指由可能性的屬于，不要求必須實際存在于法律或憲法保護或調整的利益范圍之內。這項標準是法院基于當代法律的發展的趨勢是擴大對行政決定能夠起訴人的范圍的精神而創出的。綜合對這兩項標準的考察，最高法院認可了資料處理聯合服務委員會的原告資格。

（二）評析坎普案所確立的雙層結構標準

雙層結構標準是否終結了美國司法審查原告資格法律的變化迅速的特點呢，而固定地成為法院判斷起訴人是否具備原告資格的標準呢？我們從聯邦法院以后的判例中發現：它有時采用雙層結構標準，有時只采取單一的事實損害標準。法院對利益范圍標準這種時用時不用的態度是基于什么考慮呢？

在坎普案中，持贊同意見的法官布倫南和懷特大法官就認為資格要求僅需要事實損害標準，無需第二層利益范圍標準，因為兩層結構標準這種不一致遭到了學界的批評，如不僅把起訴資格標準弄得非常復雜，而且被拋棄的法律利益標準又在利益范圍標準中繼續存在。對贊同意見持否定態度的多數意見卻未對此說明理由，這也為在以后的判決中適用標準不一埋下了伏筆和提供了可能。學理上持批評的意見主要來自戴維斯教授，其觀點歸納如下：利益范圍標準適用不一致；標準指的利益范圍，僅以憲法和有關的法律所保護和調整的利益為限，沒有提到普通法和衡平法所保護的利益；利益范圍標準是適用聯邦行政程序法第702節關于起訴資格的規定，但對702節的解釋存在很大的分歧，戴維斯教授基于國會立法的記錄，在記錄中有這樣的內容“這一小節對由于行政行為而事實上受到不利影響的人，或者在某一有關法律意義內受到侵害的人，授予司法審查的權利”，教授認為國會在制定這節規定的時候，是區別“受到不利影響”和“在某一有關法律意義內受到侵害”兩項標準的，所以主張采用單一事實損害標準。在州法院層面，大部分州采取了單一的事實損害標準，而且在先前桑德斯兄弟訴聯邦通訊委員會案中，都是采用事實損害標準。筆者在這主張秉著擴大對起訴人救濟的精神和行政訴訟資格放寬的趨勢，以及利益范圍標準的不確定和模糊用詞可以被納入事實損害標準來看，采用單一事實損害標準足矣。

二、我國原告資格的現行規定的分析

我國行政法學界對原告資格討論的相當熱烈，涉及原告資格的含義、性質、構成要件、制約因素、法定標準以及具體情況下原告資格的確定問題［2］。學者們對原告資格的討論激烈部分是源于對現在現行法律規定的不同理解、解釋。法律規則在制定時不可能事無巨細、面面俱到，法律相對于現實的滯后性以及語言表達本身的局限，都在一定程度上要求法律規則在制定時留有“一片空白”——法律適用者主要是法官解釋的空間。或者，立法者考慮設計的制度不能采取“一刀切”，需要適用者在適用規則時聯系具體的事、具體的人，而“故意”留白。但是，規則不適應實踐發展的需要時，解釋無法彌合二者的沖突時，就需要重新制定規則。筆者在這里先回歸到到現有法律規則，在規則的基礎上，再援引“他山之石”，找出我國的原告資格判斷標準。

（一）現行有關原告資格法律規定的梳理

找到現行原告資格的規則，我們必須首先確立一個認識上的前提，即原告資格與受理條件是兩個相互之間具有種屬關系的范疇，而在學理上和司法實踐上常發生對二者混淆處理［3］。原告資格旨在解決什么人有資格提起訴訟，而受理條件是起訴人能進入行政訴訟需要滿足的全部條件，包括原告資格條件［4］。所以討論原告資格必須要同其他受理條件區分開來，不能將其納入討論范圍。也有學者認為其他條件如受案范圍同原告資格有所聯系，在討論原告資格時也需考察受案范圍［5］，這點筆者也是贊同的，但要保著獨立的眼光看待這問題，不能陷入太深。

鑒于我國司法解釋的特點，即有“立法”的嫌疑和彌補法律規定的不足，現行的行政訴訟原告資格標準應為“法律上的利害關系標準”。 這標準是對行政訴訟原告資格的概括性、原則性規定，判斷起訴人是否具備原告資格的主要依據，筆者主要是要討論這一標準，而不是將觸角伸向有關原告的其他方面。此規定除了在《若干解釋》第18條具體列舉了若干情形，但是“法律上利害關系”的標準還是屬于原則性、概括性的，對它的理解，學者們各執己見、莫衷一是，司法實踐活動中法官們也是各抒己見，沒有達成統一的認識，這種現象呈現了一種“混亂”的局面。“法制統一”論調者肯定不能容忍這種狀況，但是又無法為原告資格來個“一刀切”制定一個整齊劃一的標準，筆者認為法制統一最為核心的是不僅保證法律不能超過人們對其的預期，而且兼顧實質正義的考量。所以在此主張借鑒“事實損害標準”，明確目前“法律上的利害關系”標準的基本內容，并給法官留有針對具體案件裁量的空間以實現訴訟的目的。

（二）“法律上利害關系”標準的分析

單一的事實損害標準對原告資格是大大地放寬了，我國行政訴訟法雖然出于保護相對人的訴權，監督行政行為，對行政訴訟的原告資格也有所放寬但是還是持著亦步亦趨，謹慎地態度，所以對事實損害標準的內容我們持有保留的參考。在參考的基礎上，筆者認為我國的“法律利害關系”標準應包括以下三個個基本內容：

1.起訴人必須具備法律上值得保護的權益。這是與美國的雙層結構標準中的利益范圍標準是一致的，為何筆者主張了法律上值得保護利益，不是采用了國內學者的一般理解 “法律上的權利義務關系”，筆者是基于以下考慮的：一是法律條文的修辭限制，利害關系前面的“法律上”就決定了我們不能完全采用“事實損害標準”；二是區分之前的“合法權益”標準的需要，“合法權益”標準雖被一些學者從“權益包括權利和利益，而利益是是指法律雖未明確，但只要不與現有的法律規范相抵觸”［6］外延相當廣泛。筆者認為“合法權益標準”指的是需要法律上明文規定的權利，除了聯系立法背景之外，還從法律體系的解釋方法著手，從《行政訴訟法》第12條規定的受案范圍的規定足可窺見其所表達的意思。而“法律上利害關系標準”是對“合法權益標準”的反思的產物，不可能局限在“法律明確規定的權利”層次上。

2.行政行為的侵犯或影響是特定的。正如同“事實損害標準”上要求損害是特定的，“法律上的利害關系”也要求是損害必須是特定的，只是一個人或一部分人受到的損害，基于抽象的損害是不被允許的，在美國，不能基于納稅人或公民的資格而獲得行政訴訟的原告資格，我國的沈某訴浙江省桐鄉市國稅局行政不作為案中，也提出了這樣的問題，但是法院確以“既未侵犯原告的利益，也未對原告的權利義務產生實際影響”而駁回了沈某的起訴，法院在這并未從影響是特定的這一條件去分析，而是從損害是否實際發生即損害的現實性去評判的。其實損害是特定的也同時意味著損害是現實的，但側重點是集中于損害是具體的非抽象的。

3.起訴人受到的侵害與具體行政行為是有因果關系的。因果關系的判斷筆者在上述的“事實損害標準”就已經闡明了其存在的困難。“事實損害標準”非常依賴因果關系的判斷，但判斷的困難在于“分析是高度依賴于特定事實的，并且，在絕大多數情形中，并不存在現成可用的公式來預測，什么時候法院會得出因果鏈條過于不確定或過于微弱的結論。”如同上文成陳述的，這給法院留下了很大的裁量空間，但是裁量的空間也不是無限。美國法院在判決中確定的“實質和相當可能性”來確定因果關系的存在，實際和相當可能性，“意味著被訴行為對起訴人權益的影響在通常情形下是會發生的，而通常的情形，依賴的不是邏輯而是常人的經驗”［7］，從表述中看出，這有大陸法系的相當因果關系學說的影子。

筆者主張的“法律上利害關系標準”是否就能應對司法實踐活動對原告資格提出的挑戰呢?如“公益訴訟”、“為他人利益而提起的訴訟”，雖然這些訴訟不僅僅只是涉及原告資格制度，還有多種因素的影響，但原告資格資格的判斷卻是第一步。筆者在此提出的標準除了需要包括這三個基本內容，還是留下了足夠司法裁量空間，而且，這三項基本內容本身如因果關系的判斷也為司法提供了解釋的空間。此標準不會成為“公益訴訟”的絆腳石，相反，它會為這類訴訟提供了可能！

[1]沈巋.行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度[J].中外法學，2004.

[2]應松年，楊尚東.中國行政法學20年研究報告[M].北京：中國政法大學出版社，2007.

[3]鄒榮.“行政訴訟的原告資格研究”學術研討會綜述[J].法學，1998（7）.

[4]高家偉.論行政訴訟原告資格[J].法商研究，1997.

[5]高新華.我國行政訴訟原告資格制度發展的社會背景及其得失評價——以最高人民法院2000年有關司法解釋為對象[J].西南政法大學學報，2004（6）.

[6]應松年.行政訴訟法學 [M].北京：中國政法大學出版社，1994：115.

[7]沈巋.行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度[J].中外法學，2004.