當前中國城市社區行政化問題的若干思考

楊成鳳

中國現在處于轉型時期，計劃經濟時期中國通過“單位制”來管理社會［1］，隨著市場經濟的改革和行政機構的改革，“單位制”開始逐步瓦解。社會的自主空間開始不斷地擴展，原來單純的行政化的管理已不再適應當前民主參與的機制，需要行政機構更加人性化，更加注重發掘居民的潛能，組織和動員居民一起參加社區的管理和建設。

“社區”一詞最早是由滕尼斯提出，在他看來社區是有著相同的價值觀、人口同質性較強的社會共同體，它體現了一種親密無間、守望相助的人際關系。就社區本身來講作為一個社會的共同體，應承擔著為社會為人民服務的任務，具體來講社區主要承擔著以下的功能：社區服務功能；人的社會化功能；社會參與和社會民主的功能；社會控制和社會穩定的功能。可以看出城市化快速發展的今天，社區已成為城市中不可缺少的一部分，社區是人們生活的共同體，是居民每天都要接觸并生活在其中，隨著個體由“單位人”向“社會人”的逐步轉變，社區也漸漸成為“后單位制”時期居民社會的重要歸宿。“社會人”是指從社會中獲得賴以生活的物質資源，并對社會具有認同感、積極參與社會活動的社會公民。社區“行政化傾向”將阻礙“社會人”直接的獲取社會資源，阻礙社區民主自制的進程，因而社區的行政化問題需要我們的思考。改善社區的“行政化傾向”的問題，充分發揮社區的積極作用，使社會更加的穩定與和諧。

一、行政化問題

行政化的產生與我國單位制有密切的關系，我們國家有無數個單位，在這無數個單位中行政辦公是處理日常事務的載體，它起著協調、管理、服務的作用。在單位中實行行政辦公，有助于提高辦事效率使各項工作有章可循、規范進行。可是過于行政化卻會阻礙公眾參與、民主管理。當前我國社區行政化問題的大體體現在：職能行政化；成員公職化；工作方式機關化；運行機制行政化；權力行使集中化；社區建設成為“政績工程”［2］。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中也注明了居委會有協助政府有關部門作好管理工作的職責。在這一規定中，具體有居委會應該協助政府作好流動人口的管理、最低生活保障、社區環境衛生、社區治安、失業保障和再就業培訓、退休人員的管理、計劃生育和青少年教育等。以上職責本來應該通過居民服務、居民教育、居民組織、居民參與等形式開展，但是很多沒有真正落實，多是一些填表格、建檔案、出具證明材料、代收費用等行政性的工作［3］。又加上，政府各部門經常臨時性的調查、統計、檢查等任務都需要居委會來實施，這樣將居委會的重心轉移在政府部門的工作上。這樣居委會并沒有將社區參與、社區發展、自我服務、自我教育、自我發揮的社區自治模式充分發揮出來，行政化的色彩濃厚。“行政化傾向”嚴重的阻礙了社區自治的開展，具體影響有：

（一）“行政化傾向”不利于社區自治的發展

過于行政化將社區的重心放在協助政府相關工作上，這樣政府的權利很大，居民多是被動的配合居委會開展相關的工作。當代西方國家把社區看作是社會組織的基本方式，他們把社會劃分為政府、市場和第三部門三大部分。對于第三部門的界定，學術界沒有一個統一的概念，有一種將第三部門界定為社會中介組織［4］。從某種意義上講社區可以作為社會中介組織。這種社區自治，需要社區自助解決社區遇到的問題和規劃社區的長遠發展，社區要了解居民的需求，從居民的需求出發制定相關的解決措施，從群眾中來到群眾中去，而不只是遵循上級政府的指示，做一些政績工程等。所以“行政化傾向”強化政府的權利，弱化居民的參與，不利于社區自治的發展。

（二）“行政化傾向”傾向于管理，忽視了實踐

“行政化傾向”讓社區工作人員每天忙于條條框框的管理任務，例如：填表格、建檔案、出具證明材料等，這樣一來忽視了社區居民的具體問題，例如：居民失業了需要尋找一份工作，如果只是簡單的登記下來并不能解決實際的問題。社區需要健全具體事務的解決機制，使居民的問題能夠真正得到解決，而不是簡簡單單的調查、了解或是登記。并且社區居民的情況各不相同，居民也是各有所需，籠統的制定解決社區問題的措施不適用于社區紛繁的問題。雖然社區設置了一系列的職能部門，很多卻沒有真正的落實下來，只是停留在制度和規章層面。

二、去行政化的思考

去行政化，簡單地說，就是淡化行業、職業或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業、職業的主導地位。社區的“行政化傾向”已經阻礙社區功能的有效發揮，阻礙社區自治的發展，使很多職能部門多停留在理論和管理層面沒有具體的實踐和落實。

（一）社會工作行政的視角

從社會工作行政的視角，探索管理的科學化、現代化、法制化。所以當前的社區行政需要一系列的改革，具體有：

1.科學界定政府的職能。界定政府的具體工作職能，將政府的職能規定一個度，政府并不是大包大攬。政府在社區建設中處于組織規劃者、裁判者與執法者的行政管理者角色，對社區建設起組織、指導、幫助、支持、調控的主導性作用［5］。他的主要職能應該多是規劃和宏觀調控方面，具體的實施應該借助于居民的力量，充分的調動居民的參與熱情，使社區居民以主人翁的身份自居，齊心協力來建設社區。而不是凡事聽從政府、社區居委會的安排，被動地參與社區開展的活動。

2.增加公眾對社區的參與和管理。社區的居民通過參與本社區的相關活動，理解政府的用意，改善政府與民眾的關系，讓民眾以主人翁的身份自居，共同參與治理社區的相關事宜。這樣也可以凝聚社區的力量，以便及時解決社區所遇到的問題。在這種情況下，若要推進基層民主，便具有了堅實的群眾基礎和思想基礎。社區的居民會越來越關注社區事務，關心社區的民主管理、民主監督、民主決策和民主參與，最終實現社區居民的自我管理、自我服務、自我教育。

3.加快第三部門的發展。第三部門是指介于政府部門和以營利為目的的企業之外的一切社會組織，他的特點是：組織性、民間性、非營利性、自治性。他的特點顯示他們具有規模小、靈活機動、更易于接近服務對象、能對服務對象的需求做出靈活反映、能夠利用基層的活力等優點，可以在政府和市場無效或低效的領域，如社區服務、公益事業等領域，發揮它們無可替代的重要作用，以填補“由國家不足所帶來的空白”和市場在創造足夠的集體產品時所具有的內在缺陷。這樣可以有效地消減政府的規模，協助社區自治有效地落實。

（二）社區工作的視角

社區工作是社會工作三大工作方法之一，社區工作肩負著改善社區生活素質、提升居民的社會意識、發揮居民的潛能、培養互助和社區照顧的美德、整合社區資源等具體目標。可見社區工作是專業的、具體的、全面的，發展社區、建設社區，從社區工作的視角解決社區“行政化”的傾向，具體有：

1.組織動員與社會運動策略。組織和動員兩個方面是相互聯系、相互補充，組織是將社區中的成員和資源組織起來；動員是指在社區組織的網絡中，動員一切可以動員的力量。這也是一種群眾路線的基本方法，中國“強政府，弱社會”的局面已形成，在這種背景下組織和動員群眾的力量，實現社區民主，在社區形成 “人人參與社區建設，人人共享社區建設成果”的局面。

2.充分發揮社區工作三種工作模式。社區工作三大工作模式是指地區發展模式；社區計劃模式；社區行動模式，這三種模式都是從社區本身特點出發，為社區做好長遠計劃的模式，它不是遵循傳統的行政化工作的框框條條只是圍繞管理的目的而制定，而是從社區出發，針對具體的問題制定具體的方案，從而謀求最大的發展。具體有：

（1）地區發展模式［6］

地區發展模式強調社會工作的介入，社會工作者積極的調動居民的參與、合作，充分的利用社區的資源，解決社區的問題。例如社區發展模式可以開展以下的活動推進社區的共同參與：拜訪關鍵的人物、和居民進行街頭接觸或深入訪談、舉行公共集會和公益的活動、開展事件的介入和焦點小組等，通過這些活動不僅能具體的針對社區的問題具體的解決，而且可以經常和居民溝通，了解居民情況，建立良好的群眾基礎。

（2）社區計劃模式

社區計劃強調，不論任何國家，任何時代社會問題都是普遍存在的，所以一個社區需要做好應對問題的計劃，這樣體現出社會工作目標里面重在預防的特點。社區計劃模式主要是：社區基礎設施方面的規劃、社區服務設施的規劃、社區資源開發規劃和社區組織規劃等。通過這些計劃對社區的大小事務做理性的管理，這一模式是比較適應中國的國情，它強化了社區服務的流程，使社區工作逐步走上正規的、制度化的道路，而且明確的制定社區的發展目標和發展計劃，可以提高解決社區相關問題的效率。

（3）社區行動模式

社區行動模式是指：社會上會出現不公平的制度和政策，導致資源分配及決策分配不均，而分歧和沖突并不容易通過協商式的制度以內得到解決與緩和。因而需要動員社區的力量來尋求權利和資源的再分配。社區行動的形式主要有：對話性行動、抗壓性行動、對抗性行動等。通過社區行動的模式能充分的保護居民自身的權益、提高了他們的維權意識，能積極的爭取他們自己的資源，監督政府工作的開展。

以上是社區工作的三大模式，通過這三大模式，社區在制定方案時有一定的理論基礎，這三種方案從計劃到行動可以付諸于實踐，具有可行性。這樣三種模式相互補充、相互完善，能有效地避免社區行政化傾向的問題，實現社區的全面發展。

3.培養專業社區工作人員。中國社區工作人員的發展方向應該是專業化與職業化的，當前我國社區的工作人員并不是專業的社會工作者，一部分是國家的干部，他們往往沒有接受過專業社會工作的訓練，在開展工作時往往多是依據行政的方式和手段處理社區的相關事務，還有一部分是社區的居民，他們大多沒有一個社區發展的規劃，只是多限于眼前的瑣事。社區的發展亟需專業社會工作的參與，將社會工作中一套的工作方法用于社區，充分發揚社區民主參與和以人為本的理念。

中國的單位制雖在逐步瓦解，但是行政化的辦公方式根深蒂固，行政化也并不是一無是處，當前有學者提出 “有限度的行政與自治同構中國城市基層社會管理體系的未來”［7］這一說法，在一定行政化辦公的基礎上積極的推進社區自治和居民參與機制，這樣是符合中國的國情。社區的自治和社區的行政化辦公二者應該是相互補充、相互監督，社區行政負責制定好社區的發展計劃，社區自治充分的動員社區居民的廣泛參與，二者相互配合共同建設社區的美好未來。

[1]魏娜.中國城市社區建設中的問題及其理性思考[J].公共行政管理科學，2002（2）.

[2]潘小娟.社區行政化問題的探究[J].國家行政學院學報，2007（1）.

[3]郭偉和.當前中國城市社區建設中存在的問題及對策建議[J].長沙民政職業技術學院學報，2004（6）.

[4]張曙.社會工作行政[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[5]向德平.社區組織行政化：表現、原因及對策分析[J].學海，2006（3）.

[6]徐永祥.社區工作[M].北京：高等教育出版社，2004.

[7]馬衛紅.有限度的行政與自治：當前城市基層社會管理體系建構的邏輯[J].理論與改革，2010（3）.