個人所得稅改革的思考

王 玲

2011年4月《個人所得稅法》的修訂內(nèi)容，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是費(fèi)用扣除額由2000元提高到3500元，另一方面是9級超額累進(jìn)稅率降低為7級。這兩項(xiàng)內(nèi)容的修訂，從某種程度上起到了降低中低收入者的稅負(fù)、縮小貧富差距的作用。但是，個人所得稅改革畢竟是一個龐大的系統(tǒng)工程，尤其是個人所得稅的稅制改革，要實(shí)現(xiàn)“逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，完善個人所得稅征管機(jī)制”的目標(biāo)還有一定的難度。因此，個人所得稅制的改革值得我們深入思考。

一、現(xiàn)行個人所得稅制存在的主要弊端

（一）分類征收制不合時(shí)宜

目前世界上采用的個人所得稅稅制類型主要分為以下三種：分類征收制、綜合征收制和混合征收制。我國實(shí)行的是分類征收制。分類征收制是對納稅人不同來源、不同性質(zhì)的所得項(xiàng)目，分別規(guī)定不同的稅率征稅。該方式的特點(diǎn)是采用源泉課征、操作簡便。這種稅制曾經(jīng)在加強(qiáng)稅源管理、緩解社會分配不公、增加財(cái)政收入等方面發(fā)揮了積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分類征收制的缺點(diǎn)逐漸暴露出來。

第一，分類征收制會造成稅源流失。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收入的來源種類日益多樣化，現(xiàn)有應(yīng)稅項(xiàng)目分類可能無法覆蓋新出現(xiàn)的收入種類，這必將影響個人所得稅稅基的擴(kuò)大；另外，在現(xiàn)行稅制下，由于不同收入種類征收的扣除額和稅率不完全相同，納稅人就有可能將自己的收入在不同類型的收入間進(jìn)行轉(zhuǎn)換，采取把收入從扣除額低的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到扣除額高的項(xiàng)目，也有可能把稅率高的應(yīng)稅項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到稅率低的應(yīng)稅項(xiàng)目，如果這樣務(wù)必造成稅源的流失。

其次，分類征收制會造成稅負(fù)不公。現(xiàn)行稅制下，不同的納稅人即使收入相同，但是由于收入來源的不同，就會按不同的所得項(xiàng)目采用不同的稅率和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，這就造成相同的收入，但是稅收負(fù)擔(dān)卻不同。這樣的負(fù)稅結(jié)果實(shí)際上違背了“受益和稅負(fù)相當(dāng)”的基本原則，就不可能完全達(dá)到對收入進(jìn)行公平調(diào)節(jié)的目的。而且這樣的不公平，就會進(jìn)一步誘發(fā)納稅人避稅和逃漏稅的動機(jī)，為稅收監(jiān)管工作帶來難度。

第三，分類征收制會造成調(diào)節(jié)收入的力度不夠。我國現(xiàn)行所得稅按11個類別以個人為納稅單位納稅，雖然也有代扣代繳和自行申報(bào)兩種繳納方式。但是在實(shí)踐中，納稅方式仍然以代扣代繳為主。代扣代繳方式對工資薪金所得個稅的征收效果很好。但隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，個人收入的多樣化、復(fù)雜化和虛擬化，非工資薪金收入按代扣代繳的方式征收，覆蓋不到位，導(dǎo)致個稅變成以工薪收入為主要對象的征稅對象，工薪族成了主要的個稅負(fù)擔(dān)者，個人收入分配差距擴(kuò)大的調(diào)節(jié)作用未能得到充分發(fā)揮。

第四，分類征收制會造成稅目不易分清。按照11個大類的基本內(nèi)容，對收入歸屬的基本界定沒有問題。但是在實(shí)踐中，仍然存在很多具體的收入來源歸類問題。

（二）稅率設(shè)計(jì)不完善

我國現(xiàn)行個人所得稅法在稅率設(shè)計(jì)上采用了超額累進(jìn)稅率和比率稅率兩種形式。在超額累進(jìn)稅率中，工資薪金所得實(shí)行3%-45%的七級超額累進(jìn)稅率，最高邊際稅率達(dá)到了45%。這樣的稅率設(shè)計(jì)會造成一些負(fù)面影響：一是稅率級數(shù)過多、過于繁雜，計(jì)算難度較大；二是稅率級數(shù)過多，會使納稅人為了降低邊際稅率級次而有意隱瞞各項(xiàng)所得；三是在現(xiàn)行稅收制度和稅收征管水平下，真正依法繳納個人所得稅的正是處于中下收入水平的工薪階層，個人所得稅的主要來源正是他們的工資薪金所得，如此會背離收入調(diào)節(jié)的公平性。

（三）稅制設(shè)計(jì)未考慮家庭因素

現(xiàn)行的個人所得稅是以個人作為納稅單位，沒有考慮家庭因素。即使兩個自然人的收入相同，包括金額和類型相同，就會繳納相同的稅額。但是沒有考慮這兩個人為之而付出的成本費(fèi)用不同，兩個家庭成員人數(shù)不同，生活開支不同，教育支出不同，醫(yī)療支出不同，是否需要贍養(yǎng)老人等等不同，按照同種扣除額、扣除率計(jì)算稅額就會造成稅負(fù)不公。

如今看來，上述弊端的存在，對實(shí)現(xiàn)“縮小貧富差距、建立和諧社會”的目標(biāo)是有影響，因此對于現(xiàn)行個人所得稅進(jìn)行改革是十分必要的。

二、個人所得稅制改革的政策建議

（一）選擇分類綜合稅制模式

純粹的分類稅制與綜合稅制方式，各有優(yōu)缺點(diǎn)?，F(xiàn)在越來越多的國家采用分類與綜合相結(jié)合的混合稅制。我國可以先實(shí)行分類綜合課征模式，采取按年征收和按此征收相結(jié)合的方式。對于連續(xù)性、勞務(wù)性的所得，采用超額累進(jìn)稅率，實(shí)行綜合征收，按年計(jì)算，按月預(yù)繳，年末匯算清算。對于偶然性、資本性的所得，繼續(xù)按現(xiàn)行的分類方式征收，采用比例稅率，按次計(jì)算，代扣代繳，年末不再匯算。

（二）合理調(diào)整稅率

我國現(xiàn)行的個人所得稅有累進(jìn)稅率和比例稅率兩種，種類多、檔次多，不利稅收征管。在設(shè)計(jì)個人所得稅的稅率時(shí)，應(yīng)考慮“少級次、低稅率”的原則。首先，在實(shí)行分類綜合所得稅制的模式下，對綜合所得征稅考慮實(shí)行5%、10%、15%、20%、30%的五級超額累進(jìn)稅率。通過稅率調(diào)整，降低中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，加大對高收入者的調(diào)節(jié)，縮小收入差距。其次，考慮通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們生活水平提高等因素，改變現(xiàn)有固定費(fèi)用扣除方法，設(shè)計(jì)靈活的稅制要素。如借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)每年隨物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，允許各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，相應(yīng)確定各稅目的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和稅率，并報(bào)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局備案，這樣既可以更好地符合各地實(shí)際狀況，也有利于調(diào)節(jié)個人收入水平。另外，可以根據(jù)客觀需要，綜合考慮家庭人口、住房、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等因素，適當(dāng)增加一些扣除項(xiàng)目，使費(fèi)用扣除更接近納稅人的實(shí)際生活開支。

（三）以家庭為納稅主體單位

從個稅的國際經(jīng)驗(yàn)看，個稅按家庭年收入計(jì)征，充分考慮了家庭的實(shí)際收入和負(fù)擔(dān)的家庭人口數(shù)，比較符合科學(xué)發(fā)展觀。由于個人的家庭人數(shù)不同、勞動力多少和收入高低不同、家庭費(fèi)用項(xiàng)目和開支多少不同，以“家庭”為納稅主體單位征收個人所得稅比以“個人”為納稅主體單位征收個人所得稅，更能體現(xiàn)納稅能力確定稅收負(fù)擔(dān)的公平原則。具體可以采用個人獨(dú)立申報(bào)和夫妻聯(lián)合申報(bào)相結(jié)合的方式，建立家庭扣除標(biāo)準(zhǔn)。

（四）切實(shí)加強(qiáng)稅收征管

我國目前實(shí)行了納稅編號制度，但是納稅人的納稅編號只在辦理納稅事宜時(shí)有效，而對其他辦理事項(xiàng)，如銀行業(yè)務(wù)辦理、房屋貸款業(yè)務(wù)辦理等則沒有法律效力，而且稅務(wù)機(jī)關(guān)、銀行、社保、教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)的信息沒能實(shí)現(xiàn)共享。因此，我們應(yīng)該借鑒美國、澳大利亞等國家的做法，給所有的公民建立個人稅號，與儲蓄存款實(shí)名制對接個人稅號完整記錄所有個人信息、個人交易行為和信用狀況等，做到個人收入申報(bào)、信用消費(fèi)、財(cái)產(chǎn)登記等全過程監(jiān)控。

（五）完善征稅的社會環(huán)境

現(xiàn)階段，我國稅收征管手段還不夠先進(jìn)，對個人所得稅實(shí)行源泉扣繳和個人申報(bào)的方式。完善征稅的社會環(huán)境，首先做好稅收宣傳的長效機(jī)制，增強(qiáng)納稅人的納稅意識。源泉扣繳應(yīng)該充分利用扣繳義務(wù)人在扣繳稅方面的優(yōu)勢，規(guī)范扣繳義務(wù)人扣繳稅款和申報(bào)的程序。個人申報(bào)需要加強(qiáng)納稅人的納稅意識，同時(shí)加強(qiáng)社會的各項(xiàng)保障制度建設(shè)，讓納稅人切實(shí)感受到稅收“取之于民，用之于民”。其次大力發(fā)展社會中介組織，實(shí)現(xiàn)納稅業(yè)務(wù)專業(yè)化。大力推進(jìn)個人銀行卡結(jié)算制度，逐步減少現(xiàn)金交易。

三、個人所得稅改革的難點(diǎn)

目前的個人所得稅改革已經(jīng)不是單純的稅制問題，要實(shí)現(xiàn)稅制改革更大的問題可能是一個技術(shù)問題。個人所得稅如果要向家庭綜合征收制改革，首先需要個人信息全國聯(lián)網(wǎng)?，F(xiàn)在全國有的城市的個人住房信息、公積金信息、保障性住房信息實(shí)行了聯(lián)網(wǎng)，那么個人所得稅的個人收入信息的聯(lián)網(wǎng)工作也應(yīng)該跟著全面啟動。現(xiàn)行個人所得稅實(shí)行按個人征收，采取收入屬地征稅的征繳方式。如果按家庭為單位的綜合計(jì)征方式，就是以家庭為單位，將家庭成員收入加總后，統(tǒng)一征收個人所得稅。目前中國人口流動性大，大量的人戶分離，家庭成員有很多的異地收入。這樣在以家庭為單位綜合計(jì)征個人所得稅的征收方式下，如何將身處不同地區(qū)的家庭成員的收入信息完成加總一并計(jì)稅，就成為了最關(guān)鍵的技術(shù)問題。要實(shí)行個人收入信息全國聯(lián)網(wǎng)則是解決這一技術(shù)問題最為可行的途徑。

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