地方行政問責制的發展困境及治道變革

王平，劉藝璇，李敏思

(1.南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210097;2.安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230052)

如果將政府比喻成陀螺，行政問責就是抽打陀螺的皮鞭。皮鞭被束之高閣，政府建設遲早會遭遇“精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險”，反之亦然。問責制度建設是否有效的關鍵在于地方政府層面。近年來，各地政府都致力于建設法治化的問責制度，行政問責工作不斷向前推進。但是，問責制度的建設不是一個完成時態，而是一個進行時態。當前，地方行政問責制仍存在諸多發展困境，并需要進一步的機制創新來提供變革之道［1］。

一、地方行政問責制的發展與興盛

近年來，雖然還有很多人沒有來得及全方位觀察和思考行政問責問題，行政問責制在中國各地已經獲得極大發展，并由此興盛起來。

據不完全統計，近年來各地發布的有關行政問責的規范性文件多達上百件。比如，2003年8月，湖南省長沙市頒布《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》。2004年5月，重慶市頒布《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》。2007年7月，安徽省頒布《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》。2007年11月，廣東省汕頭市頒布《汕頭市人民政府所屬工作部門行政首長問責暫行規定》。2007年12月，吉林省頒布《吉林省行政問責暫行辦法》。2008年3月，云南省頒布《云南省人民政府關于省政府部門及州市行政負責人問責辦法》。2009年4月，廣東省廣州市頒布《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》。2010年10月，湖北省武漢市頒布《武漢市違反土地管理規定行政首長問責暫行辦法》。2011年1月，山西省太原市頒布《太原市行政機關與其工作人員行政不作為問責辦法》。2011年6月，北京市頒布《北京市行政問責辦法》。2012年2月，黑龍江省哈爾濱市頒布《哈爾濱市行政問責規定》。2013年2月，山東省濟南市頒布《濟南市行政過錯問責暫行辦法》等等。

由上述規范性文件不難發現，經過十幾年的發展，在中國特色監督體系的基礎上，地方行政問責體系已經基本趨于完整，問責邏輯、問責內容、問責路徑和問責目標大致已經形成完整鏈條并向法治化方向發展［2］。

第一，行政問責內在邏輯的法治化。各地行政問責制度都運用人民主權原則作為行政問責的法理依據。一方面，人民主權意味著政府存在的根本目的在于促進人民福祉、保護人民權利。人民通過委托代理關系將公權力授予政府，希望政府謹慎使用公權力為人民服務。另一方面，“權為民所授”決定了這個受權政府必然是一個責任政府，政府不作為或者濫作為都應該向人民承擔責任。換言之，政府在得到授權的同時，也需要承擔相應的責任;行政權力的性質決定其必須在法律的邊界內活動。上述行政問責的內在邏輯在各地頒布的問責辦法的總則部分得到了充分體現。

相反，主權在君的傳統政府雖然也有行政問責行為的推出，但其大多出于“賢君”的個人仁德與魅力，有時甚至是為了博得民心的政治作秀。換言之，在專制時代，看不見行政問責的必然邏輯，只能看見行政問責的偶然沖動和政治表演。

第二，行政問責指向內容的法治化。人民主權的政府必然是服務型政府。根據人權的分類，①當代社會，基本人權可界定為消極社會權利和積極社會權利。消極社會權利，指人民在遵循“群己權界”前提下“消極自由不受侵犯”的權利;積極社會權利，指人民在公權力引領下實現特定價值目標的權利。前者使命在于讓人民“不痛苦”，后者在于讓人民“更幸福”。服務型政府可以劃分為兩個層次:保護消極人權的服務型政府與發展積極人權的服務型政府。前者向人民提供底線意義上的公共產品，如安全、秩序和不可侵犯的消極自由等;缺乏底線公共產品，人類社會就會陷入混亂的自然狀態。后者向人民提供較為高級的公共產品，如增進財富、提升美德與積極自由等;缺乏高級公共產品，人類社會就會蕭瑟凋敝，缺乏活力。從行政問責的角度觀之，任何一個服務型政府如果不能維護人民的消極權利，就應該承擔法律意義上的政治責任(以下簡稱法律責任);如果不能發展人民的積極權利，政府就應該向人民承擔道德意義上的政治責任(以下簡稱道德責任)。法律責任與道德責任不可混淆，前者具有剛性和強制性，后者具有柔性和自覺性。

第三，行政問責實現路徑的法治化。首先，根據法治主義中的權力制約原則，當前各地行政問責越來越多地由強化同體問責轉換為強化異體問責［3］。強化異體問責，就是要促使問責主體多元化。其次，根據法治主義中保護消極人權與保護積極人權相區分的原則，當前各地行政問責越來越多地由倚重道德問責轉換為倚重法律問責。道德問責應該更多地由同體問責承擔，法律問責則主要由異體問責承擔。再次，根據程序法治中法律至上主義，當前各地行政問責越來越多地由倚重權力問責轉換為倚重制度問責。“良法”建設是擺脫權力問責的前提，制度供給不足致使問責風暴呼嘯而來。當前中國社會不斷實現和發展的法律權威主義是推動問責制度化的根本推力。最后，根據程序法治中的程序公正主義，當前各地行政問責越來越多地由倚重實體法治轉換為倚重程序法治和實體法治有機結合。所謂程序法治，是指人們在追求實體法治時，要確保程序公正不能被侵犯。

第四，行政問責訴求目標的法治化。傳統封建社會，行政問責的最高目標是提升政府的魅力型(卡里斯瑪型)合法性。在法治政府的理念下，行政問責的目標是在建設民主政府、服務型政府與有限政府的基礎上，構建責任政府和提升政府的法理型合法性。責任政府是法治政府的當然之意，建設責任政府必須要在法治政府的框架之內推行。因此，責任政府的實現路徑必須由問責風暴轉向“行政問責法治化”［4］。

二、地方行政問責制的發展困境

雖然當前各地行政問責不斷向法治化目標邁進，問責范圍不斷拓寬，問責力度不斷深化，問責效果不斷凸顯。但是，我們也應該看到，地方行政問責制度還面臨著一些現實的困境。

第一，同體問責使得問責權難以受到有效制約，需要為問責行為創造了深厚的制度環境。行政問責可以分為同體問責和異體問責。同體問責，是指黨政系統對其所屬黨政干部的問責。這種問責具有很高效率，但因為問責權行使的封閉性和非制約性，可能會具有內部運作的缺陷和嫌疑。異體問責，是指黨政系統以外的問責權行使主體(如代議機關、司法機關)對黨政機關濫政、庸政或懶政行為的問責。異體問責的好處在于它能克服同體問責所引致的缺陷和嫌疑。一方面，異體問責強調問責行為的公開性，強調問責權在陽光下運行，建設透明的問責政府;另一方面，異體問責強調把權力關進籠子里，從而打破產生問責制所依賴的政治生態環境。

顯然，異體問責是一種更契合法治要求，同時也是更有效的問責機制。考察當前各地的問責法規和日益盛行的問責風暴，不難發現問責權行使主體雖然已經多元化，但絕大多數異體問責權要么在規定性方面缺乏強勁的生命力，要么在制約性方面缺乏有效的規制。異體問責權在制度建設上的不足，導致同體問責仍然較多，導致問責權法治化建設程度不高。

第二，問責法制不完備，使得問責行為往往缺乏制度化保障。制度是法律的根本載體，沒有完備的法律制度，問責權的行使和制約都將化為空談。所謂法制完備，是指各種規范性文件科學嚴謹，類別齊全，無一缺漏。具體來說:(1)凡是由法律體系應該調整的，均有恰當的法律制度調整。(2)調整不同領域的法律制度應當相互銜接，有機協調，不能相互沖突。(3)各種法律體系應該邏輯清晰，具有明確的可操作性。(4)整個法律體系能夠有效面對實踐變化而與時俱進，及時進行自我修正和發展。基于上述標準，當前各地問責制度不完備主要有以下3個表現:(1)問責依據的形式不一。有些是全國人大及其常委會制定的法律性文件，如《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國公務員法》;有些是國務院制定的法規性文件，如《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《突發公共衛生事件應急條例》以及《信訪條例》;有些是地方制定的規范性文件，如《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》和《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》;有些是黨內規范性文件，如《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。這些問責的規范性文件，在問責的范圍、懲處的尺度等方面不盡相同，影響了執行效果［5］。(2)這種不完善表現為許多相關規范性文件規定得過于寬泛和籠統［1］。如目前各地問責辦法中對問責種類只進行了列舉，并未說明該種處理類型應針對何種責任，應由哪個部門監管等更細層面的問題。換言之，究竟哪些責任只需責令做出書面檢查、怎樣的責任才夠得上責令辭職、做出的檢查應交由什么人負責、在哪里進行通報批評、通報的范圍是多大、誡勉的具體含義又是什么等等都沒有進行具體規定。這樣的制度規定不具有可操作性，或者說相關部門在實際操作過程中擁有的自由裁量權較大。(3)這種不完善表現為許多相關規范性文件沒有與時俱進，相關部門沒有對這些規范性文件進行定期清理的工作機制。辯證法告訴人們，任何事物都有一個從發展到消亡的過程，問責規范性文件也不例外。因此，對那些已經失去生命力的問責規范性文件進行清理，是法治社會建設進程中的一種“新陳代謝”，不能缺失。但是，目前許多地方行政問責規范性文件一經制定，效力永久。這種情況也嚴重制約了地方行政問責制應有效果的產生。

三、完善地方行政問責制的若干路徑

隨著時代的發展和人民群眾日益增長的物質文化需求，我們需要通過各種機制創新進一步建設和完善地方行政問責制。要建設和完善地方行政問責制，就有必要對其多維發展的梗阻予以客觀而理性的審視。只有在“吃透”問題和梗阻的基礎上，才能系統“謀深”地方行政問責制的完善方向，并進而提出具有可操作性的建議與對策。

第一，建立問責權網狀交叉問責循環系統，促動問責權進一步向法治化方向發展。行政問責不過是問責權行使主體的一個基本行為;行為由主體派生，不研究問責權而僅僅圍繞行為描畫，是一種舍本求末的研究。更重要的是，當行政問責這個行為不能滿足人們的價值要求時，如果人們不能把目光投射到問責權這個事物根本時，就無法從本質上去解決問題。

問責權講到底也是一種公權力，也會有濫用的可能。因此，如果問責權不能將分內之事做好，也應該被問責。但問責權被問責，只能理解為不同問責權之間的循環交叉問責，構成一個問責權網狀交叉問責循環系統。這是因為，單線條式的問責體系使得最后(也是最高的)一個問責權永遠不受制約。問責權網狀交叉問責循環系統不僅使得問責權法治化(相互制約)有了本體論意義上的根據，也使得問責權因此成為一個國家權力系統中的動力核心或者總樞紐［2］。具體說來:(1)如果這個網狀循環系統建立起來，問責權的法治化就得到了保證，進而行政權的法治化也就獲得了恒久動力。換言之，如果問責權的法治化能夠被這個網狀循環系統激活，整個國家權力系統就都能在它的催化下進一步實現法治化。(2)網狀循環系統的建立意味著法治社會已經到來。因為人民問責權是問責權體系中極為重要的一極，只有人民問責權活躍起來，網狀循環系統才會生生不息地運行下去。(3)網狀循環系統的存在還說明，問責權的法治化在某種程度上是自在自為的，而管理權的法治化是需要問責權法治化推動的。因此，抓住了問責權法治化，特別是建立問責權網狀交叉問責循環系統，也就抓住了建設法治社會的根本。這是后發國家法治化的根本路徑［6］。

第二，加強立法工作，建設完備的地方問責法制。人們之所以需要完備的法制，原因有3點:(1)完備的法律制度降低了人們之間的交易成本。人們從自然狀態過渡到社會狀態，建立法律制度，就是要建立降低執行自然法的交易成本。(2)通過完備的法律制度對權力與權利的規定，能夠擴大權力和權利的使用范圍和覆蓋面。(3)肯定即否定。法律制度對權力和權利的規定，也是對權力和權利的限制。這種對權力與權利的限制對于定紛止爭、維護社會秩序具有重要意義。

建設完備的地方行政問責法制，主要從兩個方面入手:(1)大力規范問責權行使中的自由裁量權，不能讓自由裁量權成為法制完備的漏洞。因此，要加強立法工作，從程序法和實體法兩個層面上規制自由裁量權，對于建立完備的行政問責法制具有重要價值。(2)積極建立“日落立法”制度，定期對規范性文件進行清理。具體來說，立法部門要建立規范性文件清理工作時間表，通過定期清理，對不合時宜的規范性文件要予以修改或者廢止。令人高興的是，《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》于2013年8月發布。根據該《決定》，1978年以來制定的黨內法規和規范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續有效，其中42件將進行修改。這是中國共產黨首次集中清理黨內法規制度。顯然，黨中央這一工作機制的建立，對各地建立“日落立法”制度起到了表率和推動作用［7］。

第三，黨政問責同步協調，重點建構與健全黨內問責制。“中國的各種政治關系和較為重要的政治現象，都在一定程度上包含著‘黨政關系’的因素。盡管這種包含是直接或間接的，是明顯的或是隱含的，但都是確實存在的，并無不在其中起關鍵性作用。”［3］對于地方行政問責制的建立和健全，無疑也回避不了這個問題。對于重大事項，不是單單問責行政系統就可以解決問題的。中國共產黨的性質決定了黨在國家和社會生活中的領導地位。中國共產黨通過政治、思想、組織領導強有力地掌握著和保證了執政方向。中國共產黨和行政系統的高度耦合是中國國情的必然。

簡言之，中國共產黨的政治地位決定問責制應以黨內問責為突破口。一方面，中國共產黨是領導社會主義事業的核心力量，要自覺接受監督，包括黨內監督、群眾監督以及輿論監督。此外，執政黨可以建立完整的內部責任審查與追究系統，從而確保我黨的決策工作與執行工作能夠得到有效監控，進而也能夠提升我黨的執政能力。另一方面，執政黨除了自我監督外，也需要其他權力體系進行監督。我們認為，在議行合一的當代中國，代議機關是監督執政黨的當然主體。當年毛澤東與黃炎培縱論民主與監督時，已經談及了“人民監督政府”的思想，代議機關作為人民的代表，當然可以監督執政黨和政府。

四、結 語

當前，行政問責制無論是在理論研究層面還是在現實操作中，都取得了巨大而快速的發展，行政問責的內在邏輯、指向內容、實現路徑都走在法治化的道路上。經驗證明，事物的發展不可能是一蹴而就的，行政問責制在多年來的制度化進程中，面臨諸多困境。行政權沒有受到有效制約，致使問責風暴成為當前行政問責的主要載體和典型形式。問責風暴是一把雙刃劍，雖不能從根本上抑制社會矛盾，卻為行政問責制之改革提供了現實動力。本文分析了行政風暴的深層根源以及現行制度亟待改進之處。這一系列困境給國內地方行政問責制的改革和發展提出了重大的挑戰，公共行政部門要回應這些挑戰，可以嘗試促進問責權法治化進程、通過立法工作建設完備的地方問責法制、建立健全黨內問責機制，由這3條路徑出發，從問責主體、問責客體、問責內容、問責標準、問責程序上多方面制約行政權的行使，以確保行政權在陽光下合理、合法地發揮其積極作用。

［1］王平.問責權法治化［D］.蘇州:蘇州大學，2010.

［2］姚慶武.行責問責制的制度分析與現狀研究［J］.行政與法:吉林省行政學院學報，2005，22(11):30-32.

［3］陳翔.我國政府問責制的制度分析與現狀研究［D］.杭州:浙江大學，2007.

［4］陳翔，陳國權.我國地方政府問責制的文本分析［J］.浙江社會科學，2007，23(1):70-77.

［5］張喜紅.構建服務型政府問責體系的幾個問題［J］.中國行政策管理，2011，27(12):53-55.

［6］王平，王瑋.當代中國問責權建設的幾個基本問題［J］.安徽農業大學學報:社會科學版，2010，19(11):55-58.

［7］胡偉.政府過程［M］.杭州:浙江人民出版社，1988.