論行政監察制度的重構

張 俊 趙 輝

（1.煙臺職業學院 團委，山東 煙臺 264000；2.煙臺職業學院 船舶工程系，山東 煙臺 264000）

行政監察是一項重要的行政監督工作，也是行政工作過程中的重要環節。行政決策能否有效執行，行政權力能否順利實現，行政監察起著重要作用。近年來，在司法實踐中，我國現行的行政監察體制存在諸多問題。針對這些問題，重構我國行政監察體制，可以從立法、權力制約以及機制體制等方面入手。

一、行政監察制度存在的缺陷

行政監察法律法規內容不健全。我國至今還沒有《行政監察官法》，許多內容的規定往往缺乏一定的法律依據，一些重要內容僅在《行政監察法》等相關法律中作了原則性的規定。目前，《行政監察法》只對行政監察行為作了原則性的規定，這增加了實踐中行政監察活動的隨意性和盲目性，操作起來比較困難。

行政監察領導體制制約失衡。凡設立行政監察機構的國家，對監察主體的法律地位都是十分重視的。而在我國，行政監察主體卻呈現出法律地位低下，缺乏權威性、獨立性的特點，其根本原因就是領導體制的問題。例如：2007年，山西省臨汾市洪洞縣原新窯煤礦發生瓦斯爆炸事故，導致105人遇難。事后調查，該礦在事故前違法超層越界開采，嚴重超能力、超強度、超定員生產，管理極其混亂，隱患嚴重，而地方監察機關卻沒有及時發現并予以制止，安全監管、監察上存在嚴重的漏洞。目前，我國安全監察體制和其他系統的監察體制是一樣的，都實行“垂直領導，分級負責”。這樣，行政執法監督機制在很大程度上將現行的煤礦安全監察直接控制在行政執行權之內。同時，外在監督機制的缺乏，必然導致權力的異化、膨脹或者功效的萎縮，從而造成煤礦安全監管的“弱監”和“虛監”。

行政監察機關職責缺位。例如：廣東省惠州市一宗持續了三年多的土地權益糾紛。由于這起糾紛的處理被一再拖延，廣東省惠州市國土資源局等部門日前成為被告，起因是行政不當。由此可見我國行政監察監管的職責缺失。從目前監察運行的實際情況來看，實際上只履行了舉報、受訴等職責，而對行政機關遵守法律、執行政策的監督檢查力度卻十分乏力。

行政監察執法權力不足。目前，我國行政監察機關的行政職權存在兩種普遍現象：職權相對有限和嚴重不足。行政監察機關的決定往往形同虛設，這就直接導致行政監察機關擁有的國家行政權和其所肩負的重要歷史使命極不對稱。例如：河北省的黃驊鹽場案，其實，為解決這一歷史遺留積案，行政監察部門曾多次提出行政監察建議權，三次申請當地法院判決，并經縣、鄉政府多次調解，但一直懸而未決。導致這一現象出現的原因就是行政監察機關的執法權力不足。在實際運作過程中，輕視事前監察和事中監察，重視事后監察，從而導致行政監察機關陷入被動局面。

二、重構行政監察制度的思路

借鑒國外行政監察制度的優點，加強行政監察法制建設，加大行政監察力度，確保行政監察主體地位，全面推進依法行政，加強法治政府建設進程，重構行政監察制度。

（一）推進行政監察立法進程

進一步理順行政監察對象。新《公務員法》將中國共產黨機關、人大機關、行政機關、審判機關、檢察機關、政協機關和民主黨派機關工作的人員全部納入公務員的行列。而現行的《行政監察法》規定，行政監察的對象是國家行政機關、國家公務員和由國家行政機關任命的其他人員，這就造成很多公務員不在行政監察之列。因此，應根據現實需要和《公務員法》確定的范圍，做相應的調整，適當地擴大行政監察對象的范圍。還有一部分“打擦邊球”的職員，例如，“工勤人員”，“借調”、“聘用”的城管協管員，受委托從事公務活動的村民委員會成員等，他們雖然沒有編制，但是仍然從事公務活動，也屬于監察對象。

進一步拓寬行政監察內容。目前，我國行政監察工作的主要內容是國家行政監察機關及其工作人員的違法亂紀行為，監察范圍相對狹窄，不能全面地監督行政機關的其他行政行為，難以全面保障行政相對人的合法權益。國外現行的行政監察制度還包括政府行政行為的合法性和合理性兩方面的內容，尤其是“不良行政”、政府行為的公開化和政府政策的合理性問題。借鑒國外先進理念，我國行政監察工作的內容有待進一步拓寬。一方面，加強對政府行政行為是否符合法定程序的監督，尤其是對信息公開的監督；另一方面，加強對政府行為和政府政策合理性的監督。

建立行政問責制，嚴肅責任追究，是保證政府依法履行職責的需要。各級監察機關應加強對監察對象的監督，從規范行政機關崗位職責、量化考核標準、完善績效考評和獎懲辦法入手，督促行政機關及其工作人員認真履行崗位職責，并對其落實情況進行嚴格監督。對不認真履行職責、不及時履行職責、拒不履行職責的，各級監察部門根據行政過錯責任追究辦法嚴肅處理，并追究其責任，加大行政過錯責任追究的力度，發揮行政監察的懲治作用。［1］

（二）確保行政監察主體的獨立地位

一直以來 我國都是實行行政監察機關與黨的紀檢監察機關合署辦公，這必然會大大削弱行政監察機關的權威性。要增強行政監察主體的權威性，就必須做到黨政分離，使其不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，直接向各級人民代表大會負責。將人大監督權和行政監察權相結合。行政監察機關的主要領導成員由同級人民代表大會選舉產生，并在業務上接受上一級監察機關的指導。這一改革思路具有若干優點：將人大監督權和行政監察權合并，有利于行政監察權力的統一行使；將監察機關脫離并獨立于行政部門，有利于提高其法律地位，增強其獨立性和權威性，有利于把行政監察形式和內容統一起來，充分發揮其監察作用。通過人大監督權和行政監察權的合并，將兩套班子整合為一套機構，可以節約人力、物力，符合我國精簡機構的整體思想和目標。［2］

獨立的法律地位是獲得高度權威性的基礎。確保行政監察主體的獨立性是實現有效監督的關鍵所在。要確保行政監察主體的獨立性，就必須將行政監察機關從行政機關中獨立出來，直接隸屬于權力機關，將現行的雙重領導體制改為垂直領導體制，從根本上解決行政監察機關的法律地位問題，從而改變行政監察機關難以對同級政府實行有效監督的疲軟狀態，提高監察機關的抗干擾性。行政監察機關還必須擁有財務獨立核算的權力，其各項工作費用獨立核算，與地方財政脫離，其他行政機關和社會團體不得干涉。監察機關領導班子的任免不受地方政府管轄，應由同級人民代表大會選舉，并報上一級監察機關，提請該級人民代表大會批準后任命。［3］

行政監察機關的地位不獨立、職責不明確、執法權力不足等缺陷，嚴重制約了行政監察制度的發展。借鑒國外行政監察制度的優點，加強行政監察法制建設，確保行政監察主體的獨立性，對重構行政監察制度有著極其重要的作用。

［1］湯建華，宋曉輝.中國古代監察制度的演變及借鑒意義［J］.求實，2002（4）.

［2］林興發.關于完善我國行政監督機制的思考［J］.行政與法，2005（3）.

［3］陳家貴.我國現行征地制度分析與對策研究［J］.西南農業大學學報，2004（5）.